Pubblico e privato nei servizi sociali e socio-sanitari. Profili di diritto interno ed europeo

I servizi sociali alla persona hanno da sempre costituito un settore che, in virtù delle peculiarità che li contraddistinguono, è stato oggetto di riflessioni dottrinali e di una regolamentazione distinta da altre attività di servizio pubblico. Del resto storicamente, come si evince già dalla legge 17 luglio 1890 n. 6972 (cd. Legge Crispi), anche la presenza di prestatori privati si è sempre contraddistinta per particolari dimensioni e modalità dell’intervento. La recente rilevanza di tali attività nel diritto eurounitario, in ragione dello scopo di promuove e garantire l’affermarsi di dinamiche concorrenziali anche in tale settore, non può non risentire delle rilevate peculiarità. Ne consegue che la categoria del servizio sociale di interesse economico generale richiede specifici adattamenti rispetto a principi e regole sviluppati per la più ampia categoria del servizio di interesse economico generale. La ricerca delle tracce di specificità regolativa di tale settore, anche nell’ordinamento sovranazionale, ha, dunque, costituito il filo conduttore della presente ricerca. Si è, infatti, provato a riflettere sull’incidenza del diritto eurounitario sui modelli di erogazione di servizio sociale, che prevedono il coinvolgimento di erogati privati, sviluppati al livello nazionale. Ciò con particolare riferimento alla libertà di stabilimento, alla Direttiva Servizi e al diritto dei contratti pubblici. Tale riflessione, contenuta soprattutto nel terzo capitolo, ha costituito l’approdo di un percorso che si è sviluppato lungo due direzioni. Per un verso, si è cercato di ricostruire l’evoluzione della nozione e della morfologia giuridica del servizio sociale nell’ordinamento nazionale a partire dalla richiamata legge Crispi del 1890; in particolare, la ricerca si è concentrata sul ruolo attribuito agli operatori privati nell’attività di erogazione di prestazioni assistenziali per conto dell’amministrazione pubblica. In tale parte (primo capitolo) si è dato conto dell’incidenza conformativa di diverse disposizioni costituzionali su tali profili (art. 2 e 3 comma 2, art. 38 ultimo comma, ma anche art. 41); degli effetti derivanti dall’attribuzione di competenze su tale materia a livello regionale e locale; del ruolo del principio di sussidiarietà orizzontale; nonché del processo di integrazione fra servizi sociali e sanitari (da cui i servizi socio-sanitari) che ha portato all’affermarsi di soluzioni organizzative non sempre completamente riconducili a quelle “tipiche” dei due settori originari. Per tale ragione anche i modelli di erogazione di servizi socio-sanitari sono stati oggetto di analisi alla luce del diritto UE. Per altro verso, nel secondo capitolo, si è deciso di “collocare” l’ambito della ricerca nell’ordinamento sovranazionale in ragione del necessario riferimento della materia dei servizi sociali a tale ordinamento. Oggetto di analisi è stata sia la categoria del servizio di interesse economico generale, la sua evoluzione e tutti i concetti/istituti a questa correlata (attività di rilevanza economica, atto di incarico, missione di interesse generale, etc.); sia la categoria, più specifica, del servizio sociale di interesse economico generale. Tale rivisitazione ha costituito l’occasione per cercare di inquadrare sistematicamente i diversi e, per certi versi, frammentati interventi delle Istituzioni europee riguardanti servizi sociali. Il fil rouge che tiene insieme le tre parti della ricerca, è costituito dal costante tentativo di rintracciare quale sia, allo stato attuale, la sottile ma consistente trama che collega, più di quanto appaia a uno sguardo di superficie, discipline che sembrano ispirarsi a principi e valori tradizionalmente considerati in contrasto: solidarietà e concorrenza, istanze sociali e regole di mercato. Se l’intera costruzione dell’edificio europeo si fonda su un ossimoro dichiarato, l’”economia sociale di mercato”, l’indagine del settore dei servizi sociali e socio-sanitari ha inteso dimostrare che l’ossimoro non è poi tale, posto che è stato in grado di generare non solo regolazione ibrida e complessa, ma una dinamica nuova della stessa regolazione in grado di costruire un ponte di collegamento e non di erigere un muro di separazione e incomunicabilità tra valori e principi ritenuti inconciliabili.