Concorrenza e ambiente : il caso dei sistemi di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio

Nonostante gli imballaggi facciano ormai parte del comune vissuto quotidiano, gli studiosi di diritto hanno sinora dedicato ad essi scarsa attenzione, relegandone la trattazione nell'ambito del pi๠ampio settore dei rifiuti (con i quali essi hanno senza dubbio un rapporto di genus ad speciem), e cosଠfinendo per sottovalutarne i profili di assoluta unicità . Dal punto di vista merceologico gli †œimballaggi†� costituiscono una tipologia di beni del tutto peculiare, poichà©, pur essendo oggetto di processi di consumo, essi non sono desiderabili in quanto tali, ma soltanto nella misura in cui consentano la fruizione di altri beni (le merci imballate). Si tratta, infatti, di beni †œserventi†� rispetto ad altri beni di consumo, che durano finchà© sono idonei ad esplicare la loro funzione, trasformandosi in rifiuti di imballaggio non appena il bene rispetto al quale servono da involucro, da strumento di trasporto o di manipolazione, sia stato consumato o trasportato, o comunque nel momento in cui sia venuta meno la loro utilità  iniziale. La spiccata continuità  tra l'imballaggio-bene e l'imballaggio-rifiuto si manifesta anche sotto il profilo meramente economico, in considerazione dell'irrisorio †œdeprezzamento†� che subiscono gli imballaggi nel momento in cui si trasformano in rifiuti, al punto che si ਠdetto che nelle mani del detentore †œnon transitano rifiuti, bensଠrisorse†�. Tali peculiarità  si riflettono nella particolare accezione che assumono i principi mutuati dal diritto ambientale quando trovano applicazione nel settore in esame: se con riguardo alla generalità  dei rifiuti, il principio †œchi inquina paga†� implica la responsabilità  del consumatore per i rifiuti da lui intenzionalmente prodotti, dei quali ਠchiamato a sostenere gli oneri di gestione (mediante il pagamento di una tariffa/tassa), nel caso degli imballaggi la responsabilità  retrocede in capo ai loro produttori ed utilizzatori, responsabili di aver immesso sul mercato beni destinati a trasformarsi in rifiuti in tempi brevi, a prescindere dalla volontà  del consumatore. La †œcorretta ed efficace gestione ambientale†� di cui si devono far carico produttori e utilizzatori, riguarda le operazioni di ritiro (degli imballaggi conferiti nel flusso dei rifiuti solidi urbani e raccolti in maniera differenziata dal gestore pubblico), di raccolta sul suolo privato (degli imballaggi industriali non conferiti nel sistema pubblico), di ripresa e riutilizzo (degli imballaggi usati riutilizzabili), riciclaggio, recupero ed eventualmente smaltimento dei rifiuti di imballaggio. Ma ਠsoprattutto sulla corretta attività  di prevenzione che si gioca l'effettività  del principio della responsabilità  estesa del produttore (art. 187 bis del d.lgs. 152/2006), grazie al quale il legislatore ha ampliato la sua visuale dal †œfine vita†� degli imballaggi-rifiuto all'intera †œvita†� degli imballaggi-beni, secondo un approccio definibile non pi๠†œdalla culla alla tomba†�, ma †œdalla culla alla culla†�. Tale ripartizione degli oneri di gestione ha determinato, sul piano organizzativo, l'istituzione di un consorzio, operante a livello nazionale, composto dai produttori ed utilizzatori di imballaggi che non intendano predisporre sistemi autonomi di gestione: il Conai (Consorzio Nazionale Imballaggi). La specificità  del quadro disciplinare colloca inoltre la materia degli imballaggi al crocevia tra interessi ambientali ed interessi concorrenziali, essendo essi merci di consumo liberamente circolanti sul mercato, delle quali ਠal tempo stesso necessario garantire una corretta gestione sul piano ambientale. Obiettivo del presente lavoro ਠquello di offrire una ricostruzione del modello di gestione degli imballaggi apprestato nel nostro ordinamento giuridico. In particolare, verranno presi in esame il profilo soggettivo-organizzativo, relativo alla natura giuridica del Conai (secondo capitolo), quello inerente le modalità  di finanziamento del sistema, con particolare riguardo al contributo ambientale riscosso dal consorzio e alla compatibilità  dello stesso con la disciplina sugli aiuti di Stato (terzo capitolo) e in ultimo quello dei rapporti tra le modalità  operative del Conai e le regole di concorrenza, con particolare attenzione alla presenza pressochà© esclusiva dello stesso nel mercato della gestione di questa particolare categoria di merci (quarto capitolo). Il Conai, consorzio dalla fisionomia ibrida, ਠdotato di personalità  giuridica di diritto privato, ma opera in via pressochà© esclusiva sul territorio nazionale al fine di soddisfare l'interesse pubblico alla corretta gestione dei rifiuti di imballaggio e consentire altresଠai consorziati (produttori e distributori di imballaggi) di adempiere agli obblighi di gestione sui medesimi ricadenti per legge. Sebbene l'esistenza di varie misure di controllo pubblico (sullo Statuto, sul Regolamento, sugli organi e sull'attività ) potrebbe indurre a ritenere che il Conai abbia veste pubblicistica, deve rilevarsi il prevalere dei tratti privatistici, come sostenuto dalla giurisprudenza che di recente ha ritenuto il contributo Conai come oggetto di un'obbligazione consortile. àˆ dunque tra i soggetti privati incaricati dello svolgimento di funzioni pubbliche che pare opportuno collocare il Conai, investito per legge di una funzione pubblica, in ragione della quale si giustifica l'atipicità  del regime giuridico. Tali conclusioni consentono di esaminare il profilo dei †œfinanziamenti†� di cui gode il Conai tramite la riscossione annuale di un contributo: l'assenza di un controllo pubblico sia in ordine alla destinazione che alla quantificazione di tali somme consente di escludere la qualificabilità  di tali contributi come †œrisorse pubbliche†�, e di conseguenza come aiuti di Stato. Infine, con riguardo ai rapporti tra il Conai e gli altri eventuali modelli alternativi astrattamente previsti per legge, l'analisi ਠcondotta con riguardo alle norme recanti il divieto di abuso di posizione dominante e di intese restrittive. Certamente l'assetto normativo e fattuale rivelano l'esistenza di una posizione dominante in capo al Conai, unico modello di gestione operante a livello nazionale, nonostante il dato normativo consenta la costituzione di sistemi alternativi. Oltre ai rilievi sollevati nel tempo dall'Autorità  Garante della Concorrenza e del Mercato con riferimento a profili specifici del sistema, la sua †œposizione dominante†� pare tuttora giustificabile in considerazione dell'esigenza di garantire la corretta gestione degli imballaggi anche quando i costi delle operazioni la rendano economicamente sconveniente. àˆ tuttavia innegabile che le condizioni attuali risultano notevolmente diverse rispetto a quelle presenti nel momento in cui tale modello ਠstato ideato: la crescente scarsità  delle risorse ha accelerato l'evoluzione delle tecnologie di recupero e la conseguente apertura dei mercati delle materie prime secondarie, ormai equiparabili alle materie prime vergini, sia dal punto di vista qualitativo che del valore economico. Tali mutamenti, invero, non sembrano ancora idonei a consentire una completa liberalizzazione del settore degli imballaggi, in quanto l'oscillazione del prezzo delle materie prime e lo scarso divario esistente tra esso e i costi di gestione, rappresentano elementi ancora validi per garantire l'esistenza di un modello unico di riferimento, operante anche †œin perdita†�. Tuttavia con specifico riferimento al flusso dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari, esterni al sistema pubblico di gestione (con riguardo ai quali, mancando la fase pubblicistica di raccolta, l'intera filiera della gestione puಠessere realizzata da un unico operatore), un'apertura alla concorrenza sembra dimostrata dai recenti interventi giurisprudenziali. La scelta di dedicare alla materia degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio una specifica trattazione in chiave giuridica non deve perciಠstupire, in considerazione dei numerosi spunti di approfondimento che la tematica in discorso offre al giurista.