Il governo locale in Italia. Dall'Unità al Fascismo

L'amministrazione pubblica si muove sul lungo periodo e procede con ritmi ripetitivi: conserva a lungo regole organizzative e mentalità  burocratiche, si fonda e vive di procedure operative consolidate. Assetti istituzionali di epoche precedenti si mantengono nonostante i cambiamenti di regime e le filosofie politiche che si scontrano con la poco appariscente ma tenace forza della prassi. Traiettoria questa pi๠o meno comune a tutte le pubbliche amministrazioni ma caratteristica per molti motivi dell'ordinamento amministrativo italiano dalla sua costituzione fino al sistema repubblicano. Una caratteristica che ancor pi๠appare evidente nell'evoluzione del modello accentrato per l'ordinamento amministrativo italiano, che appare strettamente omogenea con il suo impianto costituzionale. Tale omogeneità  era data dalla forma di governo in cui si esplicitava la cosiddetta costituzione materiale che reggeva il Regno d'Italia. Un sistema nel quale gli eventi risorgimentali e la prassi parlamentare affermarono una interpretazione evolutiva e di governo parlamentare per il sistema politico-costituzionale del Regno, che, pur con qualche limite, differiva da quella formalmente prevista dallo Statuto Albertino. I Presidenti del Consiglio, necessitando della fiducia del Parlamento e non quindi di quella del Re, avevano bisogno, vista l'assenza di un moderno sistema di partiti, del consenso individuale, o almeno dei principali gruppi, politici e territoriali, dai quali l'assemblea era costituita. Ciಠera la naturale evoluzione del funzionamento dell'istituto della rappresentanza politica basata su un suffragio concesso solo all'1.9% della popolazione, un sistema elettorale uninominale †" maggioritario accompagnato dalla mancanza di partiti radicati su base nazionale. La necessità  del governo centrale di acquisire il consenso dei deputati produceva accordi di natura essenzialmente clientelare, generando quel cattivo funzionamento del meccanismo che produsse, sul versante parlamentare, il trasformismo, su quello amministrativo locale la disponibilità  dell'esecutivo di far giungere in periferia risorse materiali e finanziarie in cambio della fiducia concessa dai singoli deputati. In questo tipo di sistema entrava anche l'elettore, che poteva contare non perchà© aveva un rappresentante, ma se attraverso il rappresentante poteva attivare a suo favore la macchina amministrativa, la burocrazia. A ciಠbisogna aggiungere che lo Stato prodotto dal Risorgimento pur rappresentando un profondo rivolgimento socio-culturale, modificando in modo sensibile il contesto politico-istituzionale, mancà², con la vittoria del partito liberal-moderato, di una vera e propria pars destruens a livello di classi egemoni centrali e locali. Di certo una struttura amministrativa “riservata”, discrezionale, insieme ad una combinazione di localismo elettorale e di centralismo amministrativo influଠsulla nascente cultura politica della comunità  nazionale, fissandone uno dei parametri costanti: il rapporto politico come rapporto di scambio. Il perfetto controllo dell'amministrazione centrale serviva quindi per garantire questo equilibrio: il deputato diveniva tutore presso il centro degli interessi della sua zona territoriale d'influenza, espressione di un notabilato con interessi ben radicati. Vi era quindi un flusso ininterrotto, di alterna direzione, di istanze, richieste, concessioni, piaceri, contropartite, deroghe e baratti di ogni genere, e non sempre di comprovata liceità . Tra l'universo centrale e quello periferico vi erano delle linee trasversali che finivano per cementare la dipendenza dell'uno dall'altro. Il deputato, forte del peso politico del suo voto in Parlamento, poteva intervenire sui prefetti per far punire sindaci e amministratori locali in mano a forze politiche avverse, potevano ben spingere verso l'allontanamento di un prefetto troppo zelante, cosଠcome gli amministratori locali erano in grado di frustrare le aspettative di rielezione di un onorevole attraverso l'influenza che potevano avere sulle poche unità  di elettori locali sulle quali esercitavano un facile controllo. Questo “circolo vizioso” trovava espressione diretta nelle Deputazioni provinciali, delle quali, attraverso la regola del “cumulo dei mandati”, facevano spesso parte esponenti parlamentari. L'alternativa delle autonomie non sarebbe stata realisticamente praticabile perchà© avrebbe rappresentato un cuneo posto nei gangli della ben oliata macchina dell'amministrazione “generale” dello Stato. Una precisa ragione strutturale che ha ritardato, se non impedito, uno sviluppo democratico del sistema politico o quantomeno una evoluzione autonomistica dei poteri locali. Dunque la scelta di spiegare la deriva accentratrice del neonato Stato unitario, sembra non poter essere giustificata dalla inderogabile necessità , per la ristretta à©lite dominante, di garantire l'unità  del Paese che si stava faticosamente conquistando. Ciಠinfatti non servirebbe a spiegare la perdurante continuità  della scelta accentratrice. La spinta iniziale all'accentramento, dovuta all'instabilità  del neonato sistema, puಠanche essere vista come un motivo pi๠che valido per operare una scelta simile. Ma quando le circostanze critiche iniziali vennero meno, ed il rischio di un collasso e di una disgregazione dello Stato erano meno incombenti, la conferma di tale scelta non puಠessere spiegata se non si riconosce una precisa volontà  dei ceti dominanti, sia centrali che locali, di mantenere la loro egemonia politica, sociale ed economica sulle classi subalterne e di impedire loro di partecipare alle gestione della cosa pubblica non solo in Parlamento, e quindi al livello centrale, ma anche sul piano delle autonomie locali. Appare evidente quindi che quel sistema politico e quel modello amministrativo, furono il frutto di precise scelte istituzionali e di consapevoli opzioni legislative, accelerate magari da situazioni politiche, sociali ed economiche contingenti, ma non dettate da esse. E quel sistema gratificಠtalmente bene le aspettative di chi lo aveva creato, ed in genere di chi deteneva il potere esecutivo, da poter godere di una lunga durata.