La sfida della codificazione del procedimento amministrativo europeo

Il lavoro di ricerca ha riguardato il tema della codificazione del procedimento amministrativo europeo. Il XX secolo, infatti, ha visto affermarsi in molti Paesi, europei ed extraeuropei, la tendenza ad adottare leggi generali sul procedimento amministrativo. Allo stato attuale, invece, l'ordinamento giuridico dell'Unione europea non ha una disciplina generale del procedimento amministrativo, che ਠaffidata alle norme di settore oppure ai principi generali. Il proposito di ricerca, dunque, ਠstato interrogarsi sulle principali questioni emerse in sede di dibattito sull'eventuale codificazione delle norme e dei principi sul procedimento amministrativo europeo, analizzando le proposte all'attenzione della comunità  scientifica e delle stesse istituzioni, per individuare le caratteristiche che, a parere dell'A., dovrebbe possedere una proposta di regolamento sull'attività  amministrativa europea. Il lavoro ਠstrutturato in due parti, delle quali la prima risulta strumentale per comprendere appieno le originali riflessioni effettuate nella seconda parte. La metodologia utilizzata nella prima parte ਠcaratteristica di un approccio storico-descrittivo, mentre nella seconda parte si ricorre al metodo induttivo. Il capitolo 1 della Parte I ਠdedicato allo sviluppo del sistema amministrativo europeo, con particolare riferimento al profilo dell'organizzazione. L'accento ਠposto sul carattere composito dell'apparato amministrativo europeo. Quest'ultimo risulta composto da amministrazioni europee, che danno esecuzione diretta alle politiche dell'Unione europea, amministrazioni nazionali che agiscono in funzione comunitaria, ed organi misti, composti sia da autorità  europee che da autorità  nazionali. Dati questi presupposti, il diritto amministrativo europeo viene inteso quale diritto dell'integrazione amministrativa tra l'ordinamento sovranazionale e quello degli Stati membri. Nel capitolo 2 della Parte I l'attenzione si sposta dal piano dell'organizzazione a quello dell'attività . L'amministrazione europea, infatti, svolge le sue funzioni attraverso procedimenti amministrativi, suddivisi in fasi e distinti in tipologie, cosଠcome quelli nazionali, ma con finalità  proprie del diritto dell'Unione europea. Questi sono sottoposti alle regole ed ai principi generali elaborati negli anni dalla Corte di giustizia dell'Unione europea e solo in parte codificati nei Trattati. Caratteristico ਠil fenomeno dei procedimenti composti, che si svolgono attraverso sequenze di attività  ripartite tra il livello nazionale e quello sovranazionale. Espressione anch'essi dell'integrazione amministrativa tra gli ordinamenti, al pari delle forme di coamministrazione, i procedimenti composti, per l'elevata complessità  che li caratterizza, rischiano di complicare le azioni intraprese dai cittadini per la difesa dei propri interessi nell'ambito dei procedimenti amministrativi che li riguardano. La mancanza di un quadro normativo chiaro e completo sui diritti/doveri di cittadini e amministrazioni nell'ambito dei procedimenti amministrativi dell'Unione europea, ha condotto la Convenzione sul futuro d'Europa ad affrontare la questione amministrativa con alcune disposizioni che sono confluite dal Trattato costituzionale al Trattato di Lisbona e che sono analizzate nel dettaglio nel capitolo 3 della Parte I: i diritti di cittadinanza amministrativa della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea acquisiscono, cosà¬, il medesimo valore dei Trattati; l'Unione europea si dota di una competenza complementare nell'ambito della cooperazione amministrativa (art. 197); l'esecutivo europeo trova una solida base costituzionale negli artt. 290, 291 e 298 Tfue. Quest'ultimo in particolare abilita il legislatore europeo ad adottare regolamenti al fine di assicurare che le istituzioni, gli organi e gli organismi europei, nell'assolvere i rispettivi compiti, si basino su un'amministrazione aperta, efficace ed indipendente. La disposizione ha aperto la strada alla presentazione di nuove proposte per l'adozione di una disciplina generale sui procedimenti amministrativi europei. Nel capitolo 1 della Parte II, percià², sono esaminati approfonditamente in ordine cronologico i documenti codificatori di norme e principi sull'attività  amministrativa europea. Per primo (ed antecedente al Trattato di Lisbona), il Codice di buona condotta amministrativa del Mediatore europeo ha sistematizzato le regole sui procedimenti amministrativi europei, non elevandosi, tuttavia, dal rango di atto di soft law. Il Parlamento europeo, con le Risoluzioni del 15 gennaio 2013 e del 9 giugno 2016, ha chiesto alla Commissione di presentare una proposta di regolamento in materia di procedimenti amministrativi. Il dibattito scientifico, invece, ਠstato alimentato da diversi interventi e almeno due proposte organiche di codificazione del procedimento amministrativo europeo. Nel 2014 il gruppo di lavoro ReNEUAL †" Research Netwwork on European Administrative Law †" ha elaborato un vero e proprio Codice sul procedimento amministrativo europeo con una struttura complessa e pi๠di un centinaio di disposizioni sulle attività  di rulemaking, adjudication, sulla stipula dei contratti e sullo scambio di informazioni e di assistenza tra amministrazioni europee e nazionali. Nel 2016 un gruppo di studiosi, tra cui il Prof. Ziller e la Prof.ssa Galetta, propone la codificazione di un nucleo essenziale di norme comuni applicabili all'attività  amministrativa di istituzioni, organi, uffici ed agenzie dell'Unione europea. Il capitolo 2 della Parte II, che conclude il lavoro, racchiude le considerazioni che conducono al perfezionamento dell'eventuale proposta, rispondendo, al contempo, ai seguenti interrogativi: perch੠ਠnecessaria la codificazione del procedimento amministrativo europeo? In cosa differiscono le proposte presentate? Quale sarebbe la base giuridica che giustificherebbe l'intervento dell'Unione e che interpretazione darle? Qual ਠla posizione della Commissione? Che conseguenza avrebbe la codificazione sugli ordinamenti nazionali? Il risultato ultimo ਠla definizione dei caratteri di un ideale regolamento sui procedimenti amministrativi europei: esso dovrebbe avere una struttura non eccessivamente articolata ed un testo accessibile anche ai non addetti ai lavori; comprendere le norme sull'attività  di regolamentazione, oltre che quelle sui procedimenti volti all'adozione di decisioni individuali; sistematizzare i principi generali di origine pretoria e le previsioni sull'attività  amministrativa presenti nei Trattati e nella Carta dei diritti fondamentali; rafforzare gli istituti di partecipazione e la tutela del diritto di accesso; tenere in considerazione la realtà  composita del sistema amministrativo europeo, prevedendo, ad esempio, una clausola che estenda alle amministrazioni nazionali che agiscono nell'interesse comunitario il dovere di garantire un livello di tutele equivalenti a quelle garantite dalla disciplina europea sui procedimenti amministrativi. La ricerca, dunque, nell'ambito del dibattito sulla codificazione del procedimento amministrativo europeo, si colloca al fianco di coloro che si dichiarano favorevoli all'adozione di una legislazione generale sui procedimenti amministrativi che ponga i cittadini al centro dell'attività  amministrativa dell'Unione europea.