Dall'attrezzatura all'attrattore: una procedura di supporto alla definizione delle attrezzature di interesse generale nei piani urbanistici nell'ottica del marketing territoriale

Il presente lavoro àƒ¨ frutto dellࢠattivitàƒ di ricerca svolta nei tre anni del Corso di Dottorato di Ricerca in Ingegneria delle Reti Civili e dei Sistemi Territoriali, XVIII ciclo, Sezione Governo del Territorio. Le ragioni che hanno portato ad affrontare il tema delle attrezzature di interesse generale (art. 2 del D.I: 1444/68) in relazione al contributo che esse offrono sia alla competitivitàƒ dei territori sia alla qualitàƒ della vita nei contesti urbani, sono sostanzialmente due. Da un lato si osserva che, sebbene quei servizi pubblici, che implicano scelte di uso del suolo e localizzazione di strutture fisiche, siano stati, a partire dalla metàƒ dellࢠOttocento con Howard, un tema centrale della pianificazione urbana, in Italia lࢠunica normativa in materia attualmente in vigore àƒ¨ il D.I. 1444/68. Esso disciplina in dettaglio la previsione ed il dimensionamento delle attrezzature rivolte alla soddisfazione di bisogni primari, strettamente legati alla residenza, mentre trascura quelle destinate a funzioni di ordine superiore, limitandosi ad esprimere la opportunitàƒ di aggiungere spazi per le attrezzature e gli impianti di interesse generale, configurati, come zone omogenee F, riferibili alle esigenze di un ambito piàƒ¹ vasto. La carenza del legislatore non àƒ¨ casuale. Il D.M. 1444/68 viene redatto in un fase di rapida espansione urbana, conseguente ai processi di urbanizzazione e di industrializzazione, per rispondere alla necessitàƒ di assicurare ai nuovi quartieri residenziali una dotazione minima di servizi. Lࢠimpostazione del decreto àƒ¨ una derivazione diretta del movimento moderno in architettura, che riteneva di poter dare soluzione alle esigenze legate alla vita civile della societàƒ attraverso una risposta di tipo parametrico. Tale movimento si proponeva di trasferire sul territorio un modello politico ideale fondato sullࢠuguaglianza di tutti i cittadini, espressa dalla possibilitàƒ di accesso alla stessa quantitàƒ di servizi nel proprio ambito territoriale. Il legislatore con il D.I. 1444/68 si limita a prevedere la necessitàƒ di localizzare genericamente le attrezzature di interesse generale nelle zone F - risultanti dalla ripartizione del territorio comunale in ambiti territoriali omogenei - individuando solo le tre categorie tipologiche: istruzione superiore allࢠobbligo, attrezzature sanitarie ed ospedaliere, parchi urbani e territoriali. Gli attuali processi di trasformazione urbana si orientano, invece, sempre piàƒ¹ verso il recupero della cittàƒ consolidata, occupata in modo diversificato e polifunzionale, che impone la considerazione delle specificitàƒ dei diversi contesti. Lࢠevoluzione e la frammentazione sociale comportano una diversificazione qualitativa oltre che quantitativa dei bisogni. Lࢠattenzione si sposta, di conseguenza, dai servizi alla legati alla residenza verso i servizi a scala urbana o superiore. Il quadro dei problemi, degli usi della cittàƒ e delle attivitàƒ àƒ¨ ben piàƒ¹ ampio ed articolato di quello che caratterizzava il periodo in cui àƒ¨ stato introdotto il D.I. 1444/68, che mal si adatta alla nuova fase evolutiva della cittàƒ : non fornisce indicazioni per la determinazione di tipologie e dimensioni per le attrezzature di rango superiore, se non limitatamente a tre categorie (servizi sanitari, istruzione superiore allࢠobbligo e parchi urbani) ed a rapporti minimi di superficie per abitante, prescindendo dal contesto e dallࢠanalisi della domanda. Gli enti locali non riescono, quindi, con le sole risorse pubbliche e con il supporto normativo del decreto a far fronte alla nuova e crescente domanda di servizi. Esito dellࢠapplicazione del decreto nella prassi pianificatoria àƒ¨ stata la tendenza a privilegiare il momento dellࢠapposizione del vincolo alla effettiva realizzazione delle attrezzature necessarie agli insediamenti urbani. Le conseguenze sono state la frequente mancata attuazione delle previsioni di piano relative alle zone F, con il proliferare delle cosiddette ࢠzone biancheࢠ(aree vincolate a servizi e poi non utilizzate) o di strutture subito abbandonate o mai utilizzate. La necessitàƒ di superare gli effetti distorti prodotti dallࢠottica vincolistica/quantitativa del D.I. 1444/68 e di dare un contenuto operativo alle scelte di piano costituiscono i presupposti per lࢠelaborazione di una nuova procedura di supporto alla scelta delle attrezzature da localizzare sul territorio comunale. Dallࢠanalisi dei molteplici contributi, teorici ma soprattutto operativi, forniti dalle Leggi Regionali e da nuovi strumenti urbanistici quali i Programmi Complessi, si àƒ¨ riscontrato che le tendenze sono verso lࢠintroduzione nella pianificazione delle attrezzature di interesse generale di procedure negoziate e di unࢠottica prestazionale e qualitativa in sostituzione o in aggiunta a quella quantitativa. Il secondo motivo che ha condotto alla ricerca si individua nella diffusione di un nuovo approccio al tema del governo del territorio, influenzato da una modifica strutturale nel sistema economico-sociale europeo, dallࢠaffermazione di nuovi modelli di organizzazione e dalla globalizzazione dei mercati, fattori che hanno portato ad un ruolo sempre meno passivo del territorio stesso. Le tipologie previste esplicitamente dal D.I. 1444/68 per le attrezzature di interesse generale si rivolgono, come quelle di quartiere, ad un target costituito da soli stakeholders interni al sistema urbano. Nulla àƒ¨ invece previsto per gli stakeholders esterni, anche perchàƒ© nel contesto storico e sociale in cui il decreto àƒ¨ stato concepito la cittàƒ si concentrava verso il suo interno, senza porsi sul ࢠmercato esternoࢠcon un ruolo o delle strategie specifiche. La competitivitàƒ , va intesa sia per lࢠattrazione di imprese sia per lࢠattrazione di residenti. Il primo aspetto ha portato al centro dellࢠinteresse dei piàƒ¹ recenti studi urbanistici le ragioni per le quali le grandi aziende scelgono di localizzarsi in un territorio piuttosto che in un altro. In Italia fino a che il sistema fiscale ed amministrativo sono stati accentrati, i comuni e gli enti locali non avevano interesse, se non dal punto di vista dellࢠincremento occupazionale, nellࢠattrarre nuove imprese sul proprio territorio. La presenza delle imprese, anzi, era generatrice di problemi legati sia alla maggiore domanda di servizi pubblici, sia a temi sociali ed ambientali. A partire dagli anni Novanta, invece, con la possibilitàƒ da parte dei comuni di beneficiare dellࢠimposta comunale sugli immobili e di una addizionale sul gettito fiscale delle persone fisiche, cambia il quadro delle convenienze degli enti locali e si cerca di capire e sfruttare il processo decisionale alla base delle scelte di localizzazione aziendale (site selection). Oltre alle imprese le amministrazioni si pongono lࢠobiettivo di attrarre residenti attraverso il miglioramento della qualitàƒ della vita. I piani urbanistici delle grandi cittàƒ europee hanno cercato negli ultimi anni di qualificarsi esplicitamente anche sul piano sociale (dove per sociale si intendono sostanzialmente attrezzature per i servizi sociali, culturali e residenze sociali). In tale scenario la scelta delle attrezzature di interesse generale si traduce nella pianificazione di un sistema di elementi attrattori. Esse, infatti, rivestono un ruolo determinante nellࢠaumentare lࢠappetibilitàƒ di un territorio in quanto sono tra i fattori determinanti sia nelle scelte localizzative delle imprese sia nella definizione dellࢠidentitàƒ culturale di un territorio e del livello di qualitàƒ della vita. Le nuove tendenze in atto, nellࢠottica della competitivitàƒ territoriale, pongono in primo piano, nella elaborazione del Piano Urbanistico Comunale, la necessitàƒ di introdurre strumenti di supporto alla definizione, alla valutazione ed alla scelta delle attrezzature erogatrici di servizi rari o strategici da localizzare.