Ruling fiscali preventivi nell’economia globalizzata. Profili di diritto transnazionale.

In various jurisdictions, taxpayers may obtain a statement from the tax administration concerning the treatment of contemplated future transactions. A written statement, that binds the authority to the interpretation provided therein, ensures the taxpayer the legal certainty needed for cross-border transactions or complex investments, thus promoting simplified tax compliance and preventing tax disputes. The current advance compliance schemes result from the gradual codification of informal guidance practices from the past. The informality that once featured these practices still raises legal issues linked to secrecy, wide administrative discretion and the risk of discrimination between taxpayers. Despite the advantages well known in literature and acknowledged by national and international institutions, improper use of tax rulings may then facilitate aggressive tax planning and harmful tax competition: derogatory secret rulings, offering a low level of taxation in a certain jurisdiction, can encourage companies to artificially shift profits there, potentially leading to a race to the bottom. The current contribution aims to investigate which advance compliance policies, in a globalized market economy, best suit the constitutional and European principles governing taxation. Following an introduction on the evolution of ruling practices, their recurring features are identified with a comparative approach: (i) individual advance request, of practical interest for the taxpayer; (ii) “enhanced” protection of legitimate expectations; (iii) promotion of legal certainty. The comparative analysis identifies unsolved theoretical tensions between the right to the protection of legitimate expectations and the principle of legality in tax matters. The OECD and the EU are promoting the exchange of information (spontaneous and automatic, respectively) on cross-border tax rulings and APAs. After comparing the two standards, alternative or concurrent transparency policies are considered, including the publication of rulings. The comparison takes due account of the need to protect taxpayers’ rights, building on the Court of Justice and ECtHR case law. Finally, the dissertation addresses the competition threats raised by secret rulings, in terms of State aid (currently under judicial review by the Union Courts). The analysis leads to some remarks on the design of (a) a centralized European advance compliance program and (b) a domestic model able to overcome the above-mentioned issues without sacrificing taxpayers’ rights.

L’elaborato verte sui procedimenti di ruling preventivo, attraverso i quali ciascun contribuente può ottenere chiarimenti – con efficacia vincolante per l’Amministrazione – in relazione a un caso concreto e personale, sull’interpretazione e l’applicazione delle disposizioni tributarie. L’avvento dei ruling preventivi ha innovato significativamente i moduli procedimentali tributari, tradizionalmente imperniati sull’accertamento del dichiarato: essi consentono di avviare, prima della presentazione della dichiarazione, un dialogo fra contribuente ed ente impositore teso ad una condivisa prospettazione del presupposto e della misura del tributo, che non si presti a censure successive. I procedimenti di compliance preventiva odierni rispondono ad esigenze di prevedibilità delle conseguenze fiscali delle attività economiche e sono frutto della progressiva codificazione di prassi informali di consulenza giuridica affermatesi in passato. L’informalità che ha contraddistinto inizialmente queste prassi pone una serie di questioni giuridiche (non sempre risoltesi con la codificazione dei procedimenti) legate alla segretezza, all’ampia discrezionalità amministrativa e al rischio di disparità di trattamento dei contribuenti. Nella specie, è sorto il rischio – segnalato da vari organismi sovranazionali – che attraverso procedimenti eccessivamente discrezionali e opachi, possano essere concesse agevolazioni surrettizie, idonee ad attrarre slealmente investimenti stranieri e ad innescare una gara al ribasso fra le giurisdizioni fiscali. Il presente contributo intende formulare considerazioni di policy sul modello di procedimento preventivo che meglio assicura, nell’era della globalizzazione, il rispetto dei principi costituzionali ed europei che governano la materia tributaria. Dopo una premessa di carattere storico, vengono individuati in chiave comparata i tratti ricorrenti dei procedimenti di ruling: (i) il carattere preventivo, concreto e personale del quesito; (ii) i meccanismi di tutela “rafforzata” dell’affidamento; (iii) la comune finalità di promozione della certezza del diritto. Vengono così evidenziate tensioni teoriche – a tratti irrisolte – tra il diritto alla tutela dell’affidamento e il necessario rispetto del principio di legalità nell’individuazione, in via preventiva, del presupposto e della misura del tributo. Si perviene quindi all’esame delle soluzioni promosse in sede OCSE ed UE per una maggiore trasparenza dei ruling, da attuarsi con lo scambio (rispettivamente spontaneo e automatico) di informazioni tra le amministrazioni fiscali. Oltre a porre a confronto i due standard, in prospettiva de iure condendo, sono prese in considerazione politiche di trasparenza alternative o concorrenti, tra cui la pubblicazione dei ruling. Il raffronto tiene in debito conto le esigenze di tutela dei diritti fondamentali dei contribuenti, muovendo dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e della Corte EDU. Oggetto di studio è, infine, il rischio di aiuti di Stato sotteso ai ruling, emerso in ambito UE. Vengono commentate le decisioni della Commissione europea e le prime sentenze del Tribunale UE sui ruling “benevoli” concessi, a noti gruppi multinazionali, dalle amministrazioni di alcuni Stati membri. L’analisi – sviluppata sul piano interno, comparato e sovranazionale – conduce ad alcune considerazioni sulla configurabilità (a) di un procedimento centralizzato europeo di compliance preventiva e (b) di un modello domestico in grado di ovviare alle criticità emerse in ottica transnazionale senza comprimere eccessivamente i diritti dei contribuenti.