Outsourcing e pubblica amministrazione: la prospettiva dei servizi pubblici locali esternalizzati

Il lavoro propone un’analisi approfondita sul fenomeno dell’esternalizzazione dei servizi nella pubblica amministrazione, con particolare riguardo ai servizi pubblici locali, quali fattori fondamentali nel determinare la qualità della vita dei cittadini e l’assetto produttivo delle imprese. Le imprese di servizi pubblici locali, di medio-grandi dimensioni, si configurano come una realtà economica di proporzioni assai rilevanti sia per quanto riguarda il PIL del settore confrontato con quello della produzione industriale nazionale, sia per gli investimenti ed il valore aggiunto del settore che seguono tassi di crescita molto al di sopra di quelli dell’economia nazionale. Queste considerazioni, congiuntamente all’imprescindibilità che i servizi pubblici rivestono per il cittadino/utente (miglioramento della qualità della vita connesso al buon funzionamento delle istituzioni che non possono non essere virtuose, attraverso risposte certe e tempestive) giustificano la sempre maggiore attenzione, negli ultimi anni, da parte di politici, operatori, studiosi (giuristi, economisti pubblici, aziendalisti). Il tema di studio è qui affrontato nell’ottica della pubblica amministrazione e, in particolare, dei Comuni. Ad un esame iniziale delle riforme che hanno interessato, sotto la spinta di tendenze innovative, la pubblica amministrazione attraverso processi di modernizzazione inerenti l’erogazione di servizi pubblici (capitolo I), segue uno specifico approfondimento della formula gestionale in outsourcing o esternalizzazione, vale a dire l’affidamento all’esterno di funzioni proprie dell’amministrazione (non strutturali) volto ad aumentarne la flessibilità organizzativa, garantire il contenimento dei costi e la proficuità dei risultati (capitolo II). Occorre premettere che il settore dei servizi pubblici, soprattutto locali, è stato investito da tempo da una ipertrofica produzione normativa ispirata dalla volontà sia di assicurare efficienza, qualità e quantità maggiori dei servizi erogati, sia di assecondare un processo di liberalizzazione del mercato, anche sotto la spinta del diritto comunitario, che comportasse un maggiore rispetto delle regole della concorrenza. Si è assistito, così, ad un susseguirsi caotico di riforme e “controriforme” riguardanti i modelli organizzativi e le modalità di affidamento dei servizi stessi. In tale contesto, le forme di gestione dei servizi stessi oscillano tra i modelli tradizionali, i modelli dell’in house providing e di outsourcing. In particolare, oggetto del presente lavoro è l’outsourcing nei suoi aspetti qualificanti, nelle sue potenzialità e nei suoi limiti. L’amministrazione può, dunque, instaurare rapporti nei quali, pur non agendo come mero operatore economico, attua i propri compiti istituzionali sottoponendoli ad un regime contrattuale sostanzialmente privatistico. L’uso del contratto, in luogo del provvedimento, costituisce un nuovo modo di regolazione degli interessi, soprattutto in considerazione di particolari esigenze di settore, rispondenti, per lo più, ad esigenze di opportunità, da compiersi caso per caso, in presenza di presupposti stabiliti in via generale. Segue, poi, l’analisi del tema delle esternalizzazioni dei servizi pubblici locali, con peculiare interesse verso quelli a rilevanza economica, in una ottica di interpretazione delle esigenze della comunità di riferimento, di individuazione dei servizi più idonei a soddisfarle, di scelta delle modalità di gestione più opportune e delle forme di indirizzo e controllo dell’attività dei provider. Si approda, successivamente, allo studio delle forme di outsourcing strutturale e funzionale nella Pubblica Amministrazione (capitolo III), per poi passare ad affrontare il tema relativo al governo degli affidamenti in outsourcing da parte, in particolare, dei Comuni, sia sotto il profilo strategico (pianificazione, controllo e responsabilità politica rispetto alle modalità di gestione dei servizi pubblici locali), sia sotto il profilo manageriale-operativo (programmazione delle esternalizzazioni; passaggio dal controllo tipico della gestione diretta – controllo di gestione- al “controllo del gestore”) (capitolo IV). Infine, si delineano delle conclusioni con riguardo alla efficienza produttiva e alla efficacia sociale delle gestioni in outsourcing nell’esperienza delle amministrazioni locali (capitolo V).