"Legalità comunitaria e legalità costituzionale. Articolazioni e funzioni del principio di legalità alla luce del rapporto tra ordinamenti giuridici"

Questo studio sul principio di legalità nell’ordinamento comunitario muove dalla premessa che le Comunità europee costituiscano ormai un “potere pubblico generale”. Il principio di legalità, infatti, costituisce nella dottrina giuspubblicistica lo strumento privilegiato di limitazione del potere pubblico, o quanto meno, per usare le parole di Carl Schmitt, di “razionalizzazione” del potere stesso. La condizione ordinamentale dell’Unione europea, tuttavia, sembra svincolare il principio di legalità da uno dei suoi connotati, la rappresentanza popolare, da cui scaturisce, nella tradizione continentale, la supremazia della legge nella gerarchia delle fonti normative. Non essendovi nel contesto comunitario né un equivalente funzionale della “legge” promanante dall’organo rappresentativo della “volontà generale”, né una gerarchia tra le norme, data l’“unitarietà del diritto secondario comunitario”, le analisi sul principio di legalità risultano abbastanza esigue. Diversi giuristi interessati all’evoluzione dell’Unione europea quale Rechtsgemeinschaft, quale “comunità di diritto”, si sono soffermati più sul momento delle garanzie procedurali di accesso alla giustizia comunitaria e di effettiva tutela giurisdizionale del singolo (subjective facet of the Rule of Law) che sulla legalità quale fondamento e vincolo del potere “pubblico” comunitario. Avendo motivato la scelta dell’oggetto della ricerca, è opportuno precisare che il lavoro di rivisitazione categoriale che ci si accinge a condurre in primo luogo enuclea i caratteri distintivi della “legalità comunitaria”, il cui nucleo indefettibile consta nel controllo di conformità degli atti normativi secondari ai trattati istitutivi delle Comunità. Come sancito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee nella celebre sentenza Les Verts, infatti, “la Comunità economica europea è una Comunità di diritto nel senso che né gli Stati membri né le sue istituzioni sono sottratti al controllo della conformità dei loro atti alla Carta costituzionale di base costituita dal Trattato”. La Corte, dunque, rappresenta il custode di questo sistema di legalità comunitaria, assicurando un’ effettiva garanzia giurisdizionale per il controllo di “costituzionalità” delle norme e non consentendo agli Stati membri di addurre ragioni di ordine interno, neppure di rango costituzionale, per giustificare il proprio inadempimento ad un obbligo comunitario. Il combinato disposto degli articoli 220 e 230 del Trattato che istituisce la Comunità europea (che diventa, quest’ultimo, articolo 263 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona) attesta la presenza di un giudice indipendente chiamato ad applicare il principio di “legalità comunitaria” ed a sindacarne le violazioni. Accanto a questo carattere distintivo della “legalità comunitaria”, verranno esaminati due principi che rappresentano in qualche modo le manifestazioni del principio di legalità nell’ordinamento comunitario: il “principio di attribuzione delle competenze” ed il principio dell’ “equilibrio istituzionale”. Secondo il tentativo di ricostruzione condotto nel presente studio, il principio di attribuzione delle competenze viene considerato l’epifania giuridica, su scala comunitaria, del principio di legalità nella sua funzione di fondamento del potere pubblico, mentre il principio dell’ equilibrio istituzionale l’epifania giuridica, su scala comunitaria, del principio di legalità nella sua funzione di limite al potere. Dopo aver delineato i caratteri distintivi della legalità comunitaria, la ricerca prosegue nell’analizzare sia le funzioni del principio di legalità nell’ordinamento comunitario (verificando la tenuta, su scala sovranazionale, tanto della valenza democratica quanto della valenza garantista storicamente associate al principio stesso), sia delle articolazioni del principio di legalità alla luce del rapporto tra ordinamenti giuridici, evidenziando come quella che sarà definita la compattezza della legalità comunitaria, che identifica il diritto comunitario quale unico parametro di legittimità della normativa comunitaria, viene resa in qualche modo più porosa alla luce delle riserve sollevate da alcune Corti costituzionali nazionali. “Riserve di sovranità”, che riguardano il nodo irrisolto della Kompetenz-Kompetenz e “riserve di identità costituzionale”, relative invece alla teoria dei contro limiti. Infine, la ricerca si conclude con una riflessione sulla possibile sussistenza di una legalità “costituzionale” nell’ordinamento comunitario. Riflessione ai fini della quale risulta cruciale un’analisi della cosiddetta estensione del principio di legalità, ossia del parametro di riferimento di cui la Corte deve tener conto nel giudizio di legittimità della normativa comunitaria. Sarà evidenziato che, discostandosi dai primi orientamenti giurisprudenziali, la Corte di giustizia ha incluso tra i parametri alla luce dei quali sindacare la legittimità degli atti comunitari il rispetto dei diritti fondamentali, così come garantiti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, in virtù del loro essere principi generali del diritto comunitario. Ripristinando, in tal modo, la dialettica tra diritti e potere tipica del costituzionalismo, ma accentuando la tensione costitutiva tra “legalità comunitaria” e “legalità costituzionale” all’interno dell’ “ordinamento giuridico integrato”.