La cooperazione allo sviluppo nel diritto dell'Unione europea. Inquadramento normativo, prassi applicativa e profili critici

La concessione di assistenza finanziaria in favore dei Paesi in via di sviluppo (PVS) costituisce un efficace strumento a disposizione dell’Unione per affermare i propri valori e perseguire i propri obiettivi a livello internazionale. Poiché ai sensi dell’art. 208 TFUE lo scopo principale della politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo è «la riduzione e, a termine, l’eliminazione della povertà», le istituzioni dell’Unione dispongono di un significativo margine di apprezzamento nel decidere il contenuto e le finalità specifiche delle azioni intraprese a titolo di cooperazione allo sviluppo. Tale flessibilità appare suscettibile di incidere sul riparto di competenze delineato dai Trattati, giacché, in virtù del principio di attribuzione di cui all’art. 5, par. 2, TUE, ciascuna competenza deve essere esercitata in vista degli scopi che i Trattati le assegnano. La tendenza descritta si riscontra, in particolar modo, in relazione alla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) e alla dimensione esterna delle politiche di immigrazione e asilo. Dal momento che, specialmente nei Paesi più fragili, povertà estrema, instabilità e conseguente tendenza a migrare sono fenomeni indubbiamente correlati, l’Unione ha tentato di affrontare tali dinamiche in modo integrato. Benché funzionale a promuovere la coerenza dell’azione esterna, come richiesto dall’art. 21, par. 3, TUE, tale approccio aumenta il rischio che l’esercizio della competenza in materia di sviluppo possa interferire con gli obiettivi assegnati dai Trattati alle altre competenze dell’azione esterna, in contrasto con il principio di attribuzione di cui all’art. 5, par. 2, TUE. Sulla base di questi presupposti, la ricerca si muove su un duplice binario. Da un lato, si propone di ricostruire il quadro giuridico in materia di cooperazione allo sviluppo nell’ordinamento dell’Unione, esplorando i principi e gli obiettivi che caratterizzano questo settore di competenza dell’Unione ai sensi dei Trattati, nonché offrendo una ricognizione sistemica degli strumenti di diritto derivato che ne disciplinano in concreto l’esercizio. Dall’altro, intende inquadrare l’attuazione della cooperazione allo sviluppo nel sistema delle relazioni esterne dell’Unione europea, esaminandone i rapporti con la PESC e con la dimensione esterna delle politiche di immigrazione e asilo alla luce dei limiti derivanti dal principio di attribuzione. Più specificatamente, ci si propone di approfondire le implicazioni giuridiche, in termini di divisione orizzontale di competenze ed equilibri istituzionali, suscettibili di prodursi all’interno dell’ordinamento dell’Unione allorché la competenza in materia di cooperazione allo sviluppo sia esercitata in vista di finalità riconducibili ad altre politiche. Nel suo insieme, lo studio si propone di verificare, in definitiva, se la prassi rilevi un ampliamento dell’ambito di applicazione della cooperazione allo sviluppo tale da determinarne un mutamento sostanziale rispetto al perimetro cui essa è ricompresa ai sensi dei Trattati. La prima parte del lavoro è volta a ricostruire il quadro normativo-istituzionale della cooperazione allo sviluppo nell’ordinamento dell’Unione europea. Nello specifico, il primo capitolo ripercorre l’evoluzione della cooperazione allo sviluppo nel processo d’integrazione europea, soffermandosi sul quadro giuridico stabilito dal Trattato di Lisbona al fine di illustrare i tratti distintivi della competenza dell’Unione in questo settore. Il secondo capitolo analizza la portata materiale della competenza dell’Unione in materia di sviluppo alla luce dell'interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, la quale, da un lato, ha riconosciuto il carattere multi-dimensionale della competenza in subiecta materia, dall'altro, ha delineato, nei termini di un nesso di ordine finalistico, il criterio in base al quale valutare la riconducibilità di una misura entro il perimetro applicativo dell’art. 208 TFUE. Il terzo capitolo esamina le varie tipologie di strumenti finanziari attraverso cui l’Unione fornisce aiuti ai PVS, indagandone i meccanismi di funzionamento allo scopo di approfondirne le implicazioni sul piano degli equilibri istituzionali. L’analisi si sofferma sulle novità introdotte dal regolamento (UE) 2021/947, il quale ha riorganizzato integralmente gli strumenti di finanziamento per l’azione esterna, istituendo lo strumento onnicomprensivo Europa globale. Sulla base della nozione multi-dimensionale di cooperazione allo sviluppo ricostruita nella prima parte del lavoro, la seconda parte approfondisce i rapporti tra la cooperazione allo sviluppo e la PESC, nonché tra la cooperazione allo sviluppo e la dimensione esterna delle politiche di immigrazione e asilo, esaminando il contenuto normativo e la prassi applicativa degli strumenti di finanziamento precedentemente sistematizzati nei loro aspetti giuridico-istituzionali. Il quarto capitolo indaga l’attuazione del nesso sicurezza-sviluppo negli strumenti di assistenza esterna. La prassi mostra il tentativo del legislatore di superare, o quantomeno attenuare, la formale separazione tra le politiche materiali disciplinate nella parte V del TFUE e la PESC, integrando finalità di politica estera negli strumenti di cooperazione allo sviluppo, specialmente i profili concernenti il mantenimento della sicurezza internazionale. Il quinto capitolo approfondisce le implicazioni giuridiche derivanti dall’impiego dei fondi allo sviluppo per finalità di contrasto all’immigrazione irregolare. Tale tendenza, affermatasi nella prassi tramite la creazione di strumenti ad hoc (come lo Strumento per la Turchia a favore dei rifugiati e il Fondo fiduciario d’emergenza per l’Africa), è stata legittimata dal regolamento (UE) 2021/947, il quale ha allineato l’erogazione degli aiuti agli obiettivi dell’Unione in materia di gestione delle migrazioni, promuovendo uno schema di condizionalità volto a subordinare il trasferimento delle risorse alla capacità dei PVS di collaborare con l’Unione nella gestione dei flussi. Nel complesso, la prassi fa registrare una progressiva estensione dell’ambito di applicazione della cooperazione allo sviluppo. Dalla prassi emerge, infatti, che tale competenza sia stata spesso esercitata al fine di perseguire in via principale, finanche esclusiva, finalità ed azioni ulteriori rispetto a quelle riferibili agli obiettivi di sviluppo socio-economico previsti dai Trattati, anche in assenza di qualsiasi collegamento con questi ultimi.