La proprietà «sostenibile» tra emergenza e ricostruzione

Il lavoro proposto si colloca nell’ambito delle borse finanziate dall’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) per i dottorati di ricerca su tematiche relative allo sviluppo sostenibile, con specifico riferimento al tema dell’emergenza sismica che ha interessato il territorio del Centro Italia, a partire dall’agosto del 2016, definita dall’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia «sequenza sismica di Amatrice-Norcia-Visso». La significativa connessione tra emergenza, rectius: «emergenze» e sostenibilità la si può cogliere a partire dall’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, adottata mediante Risoluzione dell’Assemblea Generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, del 25 settembre 2015. All’interno dell’Agenda 2030, si prende atto del mutato quadro di oggi caratterizzato dalle numerose minacce globali che incombono sul pianeta, a causa di disastri naturali sempre più frequenti e sempre più violenti. Le emergenze, allora, siano esse distruttive o di altra natura, quale, ad esempio, quella sanitaria, pongono delle evidenti questioni relative agli insediamenti umani ed in particolare, relative alle questioni proprietarie di sostenibilità. L’ambizioso obiettivo, proposto in seno all’Agenda ONU per la sostenibilità, è quello di rendere le città ed in generale gli insediamenti umani sicuri, duraturi e sostenibili. In tal senso, nell’Agenda 2030 le Nazioni accolgono espressamente la strategia sottesa al Quadro di Sendai per la Riduzione del rischio dei Disastri 2015-20301 . In particolare, il citato Quadro di Sendai propone l’adozione di una duplice strategia da parte delle Nazioni aderenti. È, Infatti, sollecitata da parte di queste l’adozione di politiche ed investimenti non solo per aversi resilienza in seguito ad eventuali emergenze ma anche al fine di porre in essere una efficace strategia idonea a comprimere il rischio di perdite umane ed economiche, in caso di futuri disastri. In questo senso, l’Agenda per la sostenibilità dell’ONU incoraggia fortemente gli Stati ad astenersi dal promulgare o adottare qualsiasi misura, sia essa anche solo finanziaria, che possa costituire ostacolo al pieno raggiungimento di siffatto obiettivo. In questo contesto, si colloca il presente lavoro con l’obiettivo di indagare l’impatto sull’ambiente urbano delle attività post- emergenziali a seguito della sequenza sismica che ha colpito il Centro Italia, alla luce del principio di sostenibilità e quindi, di solidarietà intergenerazionale. L’indagine intende proporre una visione della normativa post- emergenziale capace di promuovere un bilanciamento fra le ragioni dell’emergenza e della ricostruzione e quelle della sostenibilità, in ottica transgenerazionale. Il lavoro indaga, in particolare, la ricostruzione dei fabbricati di proprietà privata danneggiati dal sisma del 2016, recanti difformità, precedenti al sisma, rispetto al titolo amministrativo abilitativo alla realizzazione o realizzati in assenza di questo. Va osservato che, a seguito degli eventi sismici, si è innescato un processo normativo estremamente complesso e non lineare. L’anzidetta normativa emergenziale, preoccupata di offrire risposte celeri alle numerose problematiche contingenti, ha dato vita ad una serie di interventi di grande impatto sul territorio e destinati a produrre effetti nel lungo termine. Con riferimento al risanamento del patrimonio immobiliare di proprietà privata, al fine di ri-ordinare e semplificare il complesso di norme sedimentato nel corso degli anni e per rendere maggiormente efficace ed efficiente il processo di uscita dall’emergenza, è stato approntato un Testo Unico della ricostruzione privata, le cui norme sono vincolanti ai sensi dell’articolo 5, comma 1, lett. b), del Decreto Legge, del 17 ottobre 2016, n. 189, per tutti i soggetti pubblici e privati coinvolti. Ai sensi del citato Testo Unico, nel caso di immobili di proprietà privata recanti abusi edilizi dichiarati, oppure in via di accertamento, oppure sussistenti ma non accertati, per i quali è stata presentata domanda per il risanamento o per la ricostruzione, si applica la disciplina di cui all’articolo 1 sexies, del Decreto-legge, del 29 maggio 2018, n. 55, che dispone quanto segue. Relativamente a fabbricati di proprietà privata danneggiati dal sisma, in caso di interventi edilizi realizzati in epoca precedente a quella degli eventi sismici del 24 Agosto 2016, in assenza di titoli edilizi2 , oppure realizzati in difformità, i proprietari3 possono presentare, anche contestualmente all’istanza per l’ottenimento di contributo4 economico per la ricostruzione, una richiesta di permesso di costruire o segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria5 . Ciò in espressa deroga a quanto disposto dal comma 1, dell’articolo 36, dal comma 4, dell’articolo 37 e dall’articolo 93, del Testo Unico di cui al Decreto del Presidente della Repubblica, 6 giugno 2001, n. 3806 . Si aggiunga che, relativamente agli immobili in esame, ai fini delle procedure relative alla presentazione dell’istanza di concessione del contributo economico alla ricostruzione, si configura un distinguo tra due tipologie di abusi: quelli gravi e quelli relativi alle parziali difformità rispetto al titolo amministrativo abilitativo all’intervento edilizio di realizzazione del fabbricato7 . In particolare, gli abusi gravi su fabbricati esistenti che siano stati realizzati in totale assenza di permesso di costruire oppure, in totale difformità rispetto al titolo edilizio o in variazione essenziale di questi, ai sensi dell’articolo 31, del D.P.R., 6 giugno 2011, n. 380, devono essere, in data anteriore a quella della concessione del contributo economico alla ricostruzione ed al rilascio del titolo edilizio abilitativo all’intervento di risanamento, preliminarmente valutati ai fini dell’adozione di una misura di sanatoria e per l’erogazione di sanzioni. Le difformità parziali, per le quali è prevista solo l’eventuale irrogazione di una sanzione pecuniaria, sono ritenute idonee ad essere oggetto di sanatoria, ai sensi dell’articolo 1 sexies, Decreto Legge 29 maggio 2018, n. 55 e non impediscono in alcun modo la concessione di un contributo economico alla ricostruzione ed il rilascio di titolo edilizio idoneo a procedere al risanamento dei fabbricati danneggiati dal sisma. Le maggiori difficoltà che si frappongono all’uscita dall’emergenza o dalle emergenze degli ultimi anni risiedono nell’inefficacia concreta e talora nell’ambiguità sovente caratterizzanti gli interventi normativi contenuti nella legislazione c.d. speciale8 . Spesso, alla luce di siffatti interventi normativi emergenziali, l’emergenza rimane sullo sfondo e l’intervento normativo rimane connotato da una mancata conformità al disegno del Costituente da un lato ed i principi europei dall’altro. Di tali leggi non pare possibile proporre una interpretazione avulsa dal sistema, che escluda a priori la loro riconduzione all’unità assiologica e logica dell’ordinamento nel suo complesso e dal sistema. Ciò a fronte del pericolo di una lettura delle norme di tipo letterale che potrebbe condurre alla lesione di valori normativi fondamentali. Emerge nel quadro descritto la necessità di una complessa e ragionevolmente bilanciata valutazione dei valori normativi fondamentali, i quali comportano al contempo sia diritti che doveri. Il tema in esame, alla luce della ricerca dottrinaria e giurisprudenziale condotta, pare non essere stato ancora adeguatamente indagato. Sebbene, a partire dalla emergenza sanitaria legata alla pandemia da agente patogeno Sars Cov-19, siano stati numerosi gli studi relativi all’emergenza e risultino essere progressivamente in aumento gli studi sulla sostenibilità, al momento, sembrano mancare studi che si occupino specificatamente dell’impatto futuro delle soluzioni post emergenziali. In particolare, con specifico riferimento alla ricostruzione del patrimonio edilizio privato, recanti difformità rispetto al titolo edilizio abilitativo alla costruzione o realizzati in assenza dello stesso, non sono rinvenibili studi che indaghino l’operare del principio di sostenibilità. Invero, pare che le riflessioni che è possibile condurre sul tema della ricostruzione del patrimonio edilizio privato, a seguito del sisma del 2016, siano riflessioni estendibili, per taluni versi, ad alcune tra le maggiori emergenze che potrebbero essere indotte, in un prossimo futuro, da nuove catastrofi. Solo con un approccio che tenga in adeguata considerazione il diritto civile nella legalità costituzionale, in un sistema italo europeo delle fonti ed a partire da un approccio all’ordinamento inteso come unitario e complesso, pare essere possibile condurre una efficace governance delle situazioni emergenziali e ancor di più, porre in essere una strategia di prevenzione, resistenza e resilienza dei tessuti urbani a future emergenze. Il lavoro propone un approccio integrato che, oltre fare ricorso ad un processo logico-argomentativo che tenga in adeguata considerazione la dinamicità e complessità del fenomeno socio- giuridico, operi, altresì, una ricognizione normativa, che abbia riguardo della pluralità dei centri di produzione normativa in sede di gestione delle emergenze ed una ricognizione dei dati rilevanti relativi alla ricostruzione privata condotta nel territorio del Centro Italia.