L’emergenza nello Stato regionale: uno studio comparato tra Italia e Spagna

La presente tesi di dottorato si propone di analizzare in prospettiva comparata la gestione delle emergenze nello Stato regionale, utilizzando quale case study la gestione dell’emergenza pandemica da Covid-19 in Italia e Spagna. La metodologia della ricerca si basa su un esercizio di comparazione sia diacronica che sincronica tra Italia e Spagna, configurabili come "most similar cases". L'obiettivo primario della ricerca è stato comprendere come gli eventi emergenziali influenzino i sistemi regionali e se la pandemia abbia innescato o meno evoluzioni nei modelli di regionalismo dei due paesi. A tal fine, il lavoro di ricerca è stato articolato in due parti: la prima parte si è focalizzata sulla ricostruzione delle teorie sull'emergenza e sui modelli di "Costituzione delle emergenze" affermatisi nel Secondo dopoguerra in Europa. In particolare, si è ricostruito lo sviluppo delle teorie sull'emergenza, dal decisionismo di Carl Schmitt alle riflessioni di Santi Romano in Italia, fino ad arrivare al "derecho de excepción" spagnolo. Si sono poi confrontati i modelli di gestione dell'emergenza, distinguendo tra ordinamenti nei quali vi è una disciplina costituzionale dell'emergenza (come Francia, Germania e Spagna) e ordinamenti, i quali si configurano come "non modello" o “modello ambiguo” (come Stati Uniti e Italia). Nell’ambito di tale classificazione, la Costituzione italiana è stata definita come “non modello” in quanto non prevede uno Statuto delle emergenze, affidandosi la gestione emergenziale al decreto-legge (art. 77 Cost.) e alla legislazione ordinaria sulla protezione civile. Al contrario, l’ordinamento spagnolo è stato classificato come “modello razionalizzato a tutele parallele” in quanto la Costituzione del 1978 disciplina minuziosamente tre stati di eccezione, stato di allarme, stato di eccezione e stato di assedio (art. 116 CE), poi regolati dalla Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. La seconda parte della tesi è stata dedicata all'analisi della gestione dell'emergenza sanitaria da Covid-19 in Italia e Spagna con particolare attenzione ai raccordi tra Stato centrale e Autonomie territoriali. La pandemia, configurabile come Complex Intergovernmental Problem per la necessità di coordinamento tra diversi livelli di governo, ha messo in luce le criticità dei sistemi regionali. In Italia, la gestione della prima ondata pandemica è stata caratterizzata da un forte accentramento del potere nel Governo, con un ruolo marginale delle Regioni, attraverso l'uso massiccio di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.m.). Solo con il decreto-legge n. 33/2020 si è assistito a una maggiore autonomia regionale. In Spagna, la dichiarazione dell’estado de alarma ha inizialmente centralizzato la gestione, ma la successiva fase 2 di desescalada ha condotto ad una forma attenuata di "federalismo collaborativo" con maggiore autonomia per le Comunità Autonome. Durante la seconda ondata pandemica, l'Italia ha mantenuto un modello centralizzato con una debole cooperazione regionale, mentre la Spagna ha adottato un modello decentrato, attribuendo ai Presidenti delle Comunità Autonome un ruolo chiave. La gestione della campagna vaccinale ha visto in Italia le Regioni come esecutrici del piano nazionale con margini di manovra, ma con disomogeneità nell'attuazione. In Spagna, le Comunità Autonome hanno avuto un ruolo fondamentale non solo nell'attuazione ma anche nella definizione della strategia vaccinale. Tendenze che si sono mantenute anche durante la gestione della terza e della quarta ondata pandemica. Infine, la tesi analizza l'impatto delle decisioni delle Corti costituzionali italiana e spagnola sulla gestione dell'emergenza. Il Tribunal Constitucional spagnolo ha dapprima adottato un approccio "demolitorio" censurando diversi decreti emergenziali, in particolare riguardo alla limitazione dei diritti fondamentali durante lo stato di allarme (STC 148/2021) e alla delega di poteri alle CCAA (STC 183/2021), per poi operare un overruling con la STC 136/2024. La Corte costituzionale italiana, con la sentenza n. 37/2021, ha affermato la competenza esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale, centralizzando la gestione dell'emergenza e promuovendo un "regionalismo della separazione". Le conclusioni della ricerca evidenziano come la pandemia abbia messo in discussione l'equilibrio tra poteri centrali e periferici in entrambi i paesi, rivelando criticità nei sistemi di decentramento e la necessità di ripensare i regionalismi. Si suggerisce di attenuare la rigida separazione delle competenze in Italia e di valorizzare le sedi di raccordo, proponendo anche per la Spagna un regionalismo più cooperativo. La tesi auspica un modello multilivello con strumenti di concertazione strutturati per una governance efficace delle emergenze, basato sui principi dello Stato regionale e su una pianificazione strategica.