Attività di rilevanza strategica e poteri speciali dello Stato

L’inesorabile incedere del tempo determina la continua modificazione degli strumenti giuridici apprestati dagli ordinamenti per farvi fronte. Tale assunto è certamente dimostrato con riferimento alle attività economiche strategiche, inizialmente sconosciute ai primi Stati sovrani, ma attualmente al centro delle loro attenzioni. Il presente lavoro si concentrerà su siffatto fenomeno, cercando di comprendere se sia o meno ravvisabile una sua ciclicità, partendo – nel Capitolo I – dall’analisi dell’intervento pubblico nell’economia italiana, da una prospettiva non solo giuridica, ma anche storica, politica e sociale (par. 1), con particolare focus sulle privatizzazioni attuate in tutta Europa nella seconda metà del secolo scorso (par. 2). In concomitanza ovvero in seguito a queste ultime (par. 3), l’Italia (par. 4) e molteplici Stati membri UE (par. 5) hanno adottato delle norme, ricondotte sotto il nome di golden shares, per mezzo delle quali mantenere l’ingerenza statale sulle società strategiche, nonostante la loro privatizzazione. Esse sono state fortemente osteggiate dall’Unione europea, a partire dalla Commissione, poiché ritenute in contrasto col diritto eurounitario e disfunzionali al consolidamento del mercato unico, nonché alla sua apertura agli investitori extra-UE (par. 6). Il Capitolo II, pertanto, avrà a oggetto la disamina della c.d. saga delle golden shares, definizione con la quale si è soliti indicare una serie di pronunce della CGUE sulle disposizioni in materia, le quali sono state giudicate in contrasto con il principio di non discriminazione (par. 1.1), la libera circolazione dei capitali (par. 1.2) e la libertà di stabilimento (par. 1.3), con la dottrina che ha stilato i requisiti cui devono attenersi simili normative per essere considerate legittime a livello UE (par. 2). Si cercherà poi di capire se le sentenze de quibus potessero avere un esito differente, qualora gli Stati membri, la Commissione e la Corte di Giustizia UE avessero valorizzato due disposizioni del TFUE, ossia gli artt. 106, par. 2 (par. 3.1) e 345 (par. 3.2). Inoltre, si scenderà nel dettaglio dei ragionamenti svolti dai Giudici di Lussemburgo, dei quali si proporrà una lettura critica quanto alla scelta delle norme applicabili, nonché a una pregiudiziale incoerenza su metodo e ruolo istituzionale (par. 4). Il Capitolo III, invece, si focalizzerà sulla disciplina italiana golden power, di superamento formale e sostanziale della precedente golden share (par. 1), con alcuni cenni sulle altre normative nazionali a tutela delle società strategiche (par. 2). Con particolare riferimento al D. L. n. 21/2012, l’attenzione si rivolgerà alle differenze esistenti tra i settori di difesa e sicurezza nazionale (par. 3) e quelli di energia, trasporti e comunicazioni (par. 4), nonché alle problematiche sollevate. Esemplificativamente, il momento in cui effettuare la notifica dell’operazione, quali tipologie di partecipazioni sociali devono essere notificate, anche rispetto ai diritti su di esse vantati, l’utilizzabilità o meno delle norme in tema di partecipazioni rilevanti del settore bancario-finanziario, con specifico riferimento alla distinta nozione di controllo di cui al codice civile e al T.U.F. Ulteriori dubbi applicativi analizzati saranno l’oggetto degli effetti sospensivi e impeditivi, nonché dell’obbligo di alienazione della partecipazione, in caso di esercizio dei poteri speciali, la natura politica ovvero amministrativa del D.P.C.M. finale e le connesse inesauribilità e consumazione del potere. Ci si concentrerà anche sugli aspetti procedurali della disciplina (par. 5), specie sulle sanzioni previste per la loro inosservanza, con accenni al ruolo della Corte dei conti in ambito golden power, e sulla normativa secondaria in tema (par. 6), segnatamente circa gli organi amministrativi coinvolti. Ulteriori paragrafi riguarderanno il sindacato giurisdizionale sui provvedimenti di esercizio dei poteri speciali (par. 7), con un focus sull’eventualità che anche il g.o. si pronunci al riguardo, la compatibilità o meno dell’intera disciplina con il diritto UE (par. 8) e il confronto con la normativa U.S.A. in materia, la quale potrebbe assurgerne a modello di riferimento (par. 9). Terminata l’analisi della disciplina originaria, l’indagine si sposterà sulle relative modifiche, come la soggezione al golden power dei settori ad alta intensità tecnologica (par. 10), soprattutto quanto all’individuazione delle infrastrutture finanziarie ivi rientranti e all’espressa irretroattività della novella, nonché della tecnologia 5G (par. 11), con le sue particolarità. Altri interventi legislativi oggetto di attenzione saranno quello varato contestualmente all’istituzione del perimetro di sicurezza nazionale cibernetica (par. 12), un decreto-legge riproposto per mancata conversione, e quelli conseguenti alla pandemia da COVID-19 (par. 13), con particolare riferimento alla sua compatibilità costituzionale e sovranazionale, nonché ad alcuni settori di applicazione. Ulteriori novelle che si analizzeranno sono quella conseguente al conflitto russo-ucraino (par. 14), segnatamente quanto alle innovazioni alla disciplina sul 5G e alla legittimità costituzionale nonché sovranazionale, la modifica delle attività propedeutiche ai poteri speciali (par. 15), la previsione di misure di sostegno alle imprese destinatarie dell’esercizio del golden power (par. 16) e la soggezione alla disciplina de qua di alcune operazioni infragruppo (par. 17). Specifica attenzione sarà poi dedicata ai casi di applicazione, specie per verificare il ruolo delle modifiche legislative e del g.a. (par. 18), nonché agli strumenti societari, come il voto maggiorato e la deroga alla passivity rule, da sostituire o giustapporre ai poteri speciali (par. 19). Il Capitolo IV tornerà a occuparsi dell’ordinamento internazionale, a partire dal contegno dell’UE nei confronti dei soggetti c.d. State-backed, come fondi sovrani e SOEs, quanto alle loro caratteristiche, ai conseguenti rischi sollevati, alle iniziative attuate e alla loro sufficienza o meno (par. 1), con particolare enfasi sulla Repubblica Popolare Cinese (par. 2). Seguirà una disamina della disciplina internazionale in tema di investimenti esteri diretti (par. 3), dalla quale, specie a livello UE, emerge una tensione politica fra massima apertura verso i medesimi e tutela dei propri interessi essenziali (par. 4), posta alla base della travagliata emanazione del Regolamento (UE) 2019/452. Sul punto, le differenze tra Proposta e testo finale appaiono emblematiche del diverso atteggiamento delle istituzioni legislative UE al riguardo (par. 5). Tale atto verrà specificamente analizzato, chiedendosi se la base giuridica all’uopo utilizzata sia idonea (par. 5.1), quali siano oggetto e criteri di esercizio del controllo (par. 5.2), perché si tratta di un regolamento – forse – solo formalmente (par. 5.3), i motivi della centralità del meccanismo di cooperazione (par. 5.4) e se i casi di applicazione ne dimostrino una completa efficacia (par. 5.5). All’esito dell’indagine sul Regolamento, si cercherà di comprendere se esso costituisca un primo passo verso un inedito interventismo in materia da parte dell’UE (par. 6), recentemente esercitato con la Proposta di modifica del Regolamento (par. 7), all’espresso fine di superarne le problematiche applicative. Il lavoro si chiuderà con le conclusioni raggiunte e la bibliografia generale.