Il meccanismo di vigilanza unico: analisi ed evoluzione di un modello

La radicale riforma degli assetti istituzionali della vigilanza europea sul settore bancario rappresenta una delle principali eredità della recente crisi economico-finanziaria. Nella cornice dell’ordinamento comunitario, la spirale sistemica che si è innescata tra i debiti sovrani e il rischio bancario ha messo in luce le contraddizioni e le incongruenze del processo di costruzione dell’Unione economico-monetaria, con particolare riguardo alle debolezze insite nell’asimmetrica realizzazione di un impianto federale per quanto concerne la politica monetaria e nella gestione su base nazionale delle politiche economiche e di bilancio. Parallelamente la crisi ha evidenziato l’inadeguatezza dell’assetto istituzionale di governo della finanza privata. È emersa al riguardo la necessità di procedere alla condivisione, tra livello sovranazionale e nazionale, di estese competenze afferenti alle funzioni di regolazione e di vigilanza del settore creditizio con lo scopo di preservare la stabilità finanziaria e di incrementare i livelli di protezione riconosciuti al pubblico dei risparmiatori e degli investitori in considerazione della dimensione sempre più integrata dei mercati. È stata, quindi, proposta la creazione di una vera e propria Unione bancaria europea articolata su tre pilastri - il Meccanismo di vigilanza unico (MVU), il Meccanismo di risoluzione unico (MRU) e il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) – che, negli intenti, mira a fornire una soluzione strutturale alle frammentazioni e alle distorsioni dei sistemi bancari europei. Una riforma coerente con la dimensione ormai transnazionale e tendenzialmente globalizzata dei mercati e degli intermediari finanziari in essi operanti. La presente ricerca si propone di esaminare il primo pilastro dell’Unione bancaria, il MVU, evidenziandone le logiche e gli elementi di novità. Tale Meccanismo traccia, infatti, una nuova ed importantissima tappa nel processo di integrazione europea (1 ), riflettendo pienamente lo sviluppo economico attraverso un radicale mutamento del diritto. L’accentramento di importanti competenze decisionali in materia di vigilanza a livello sovranazionale ripropone le riflessioni tradizionalmente connesse al processo di integrazione europea in termini di equilibrio tra i diversi livelli ordinamentali e di bilanciamento tra esigenze di uniformità dell’azione dei pubblici poteri e garanzia delle specificità nazionali nonché relative ai regimi di accountability, come garanzia della controllabilità del potere. L’analisi si sviluppa intorno a due distinte aree tematiche rappresentate, rispettivamente, dall’instabile equilibrio che caratterizza l’architettura istituzionale della regolazione e della vigilanza del settore bancario e dall’effettività degli strumenti di accountability delle autorità che fanno parte del network, le quali esercitano in maniera condivisa e coordinata funzioni di vigilanza orientate al perseguimento della stabilità finanziaria. Sotto un primo versante, il sistema di vigilanza europeo è analizzato alla luce dei risultati raggiunti e delle criticità emerse a cinque anni dal suo avvio per verificare in che misura, a fronte di un quadro normativo estremamente frammentato, l’istituzione del MVU sia stata in grado di «miglior[are] e rafforz[are] la stabilità finanziaria, assicurando parità di condizioni rispetto ai requisiti di vigilanza che le banche devono soddisfare» (2 ). A questo fine, il lavoro ricostruisce le interazioni tra la funzione di regolazione e di vigilanza microprudenziale ed esamina gli assetti istituzionali e le forme di coordinamento e di integrazione tra le autorità nazionali e la BCE, avendo particolare riguardo al nodo delle possibili interferenze e sovrapposizioni di competenze tra i diversi attori coinvolti. In un sistema così articolato e complesso, l’efficace esercizio dell’attività di supervisione passa attraverso la previsione di efficaci meccanismi di coordinamento e di chiare ripartizioni di compiti e responsabilità, per evitare rischi di inefficienze e conflitti di attribuzione o che la complessità pregiudichi la stessa tempestività degli interventi necessari. Sotto un altro versante, il carattere composito dell’architettura istituzionale del Meccanismo di vigilanza unico pone il tema della capacità delle autorità di vigilanza di rispondere in maniera effettiva del proprio operato nei confronti dell’arena pubblica, pur nel rispetto di prerogative di indipendenza. In primo luogo, il rafforzamento del ruolo della BCE, con la concentrazione in un’unica istituzione europea della funzione monetaria e dei compiti di vigilanza prudenziale, ha sollevato un ineludibile interrogativo intorno alla responsabilità “democratica” e al grado di trasparenza della stessa (3 ). In secondo luogo, il labirintico sistema di allocazione delle competenze, il mutevole ruolo della BCE e delle autorità nazionali e i molteplici schemi di esercizio della funzione di vigilanza si riflettono anche sull’azione amministrativa, sulle tutele attivabili dai soggetti vigilati nonché sulla normativa sostanziale applicabile. A tal fine, la ricerca si misura con le modalità di partecipazione dei privati ai processi decisionali e con gli strumenti di controllo politico e giudiziale delle amministrazioni interessate. Il lavoro si articola in tre capitoli. Il primo effettua una ricognizione delle trasformazioni occorse all’architettura di vigilanza europea, mettendo in luce la graduale emersione di nuovi modelli di integrazione amministrativa e le ragioni alla base della progressiva europeizzazione delle funzioni di regolazione e vigilanza del settore del credito sino ad arrivare all’istituzione del Meccanismo di vigilanza unico. Partendo dall’analisi della base giuridica prescelta, l’art. 127(6) TFUE, la ricerca esamina l’architettura istituzionale del primo pilastro dell’Unione bancaria, con particolare riferimento alle numerose linee di frammentazione che lo stesso introduce nell’ordinamento europeo. Nonostante l’indubbia cornice federalista e accentratrice che caratterizza il complessivo disegno, il MVU ha introdotto nuove segmentazioni all’interno del mercato unico dei servizi bancari. Il secondo capitolo è poi dedicato alla ricostruzione dell’articolazione amministrativa del MVU e agli specifici meccanismi di coordinamento organizzativo, funzionale e procedimentale predisposti al fine di garantire l’effettività dell’azione di vigilanza e di evitare “dislivelli di regolazione, sovrapposizioni e conflitti” (4 ) tra il livello centrale e periferico. Il MVU costituisce in effetti una struttura integrata, sia sotto il profilo normativo sia sotto quello amministrativo, nella quale le ANC prendono parte ad un sistema comune quasi fondendosi in un unico apparato con l’amministrazione sovranazionale; non sono sostituite ma coesistono con la Banca centrale europea, con la quale interagiscono secondo diversi schemi di integrazione. In questo, il Meccanismo rappresenta una chiara soluzione di compromesso tra l’esigenza di centralizzazione della vigilanza e l’impossibilità politica, oltreché operativa, per l’autorità sovranazionale di esercitare in via esclusiva ed autonoma i compiti di supervisione. L’indagine prosegue con la ricostruzione della normativa sostanziale applicabile, in particolare, da parte della BCE nell’esercizio dei compiti di vigilanza con riguardo al peculiare meccanismo di applicazione sovranazionale dei diritti nazionali. Il terzo capitolo è infine dedicato all’accountability delle diverse componenti del Meccanismo, con un particolare riguardo agli strumenti di tutela procedimentale e giurisdizionale assicurata ai soggetti destinatari dell’attività di adjudication delle autorità del network. Il capitolo si sofferma, in particolare, sulle problematiche connesse alla struttura composita dei procedimenti di vigilanza, sull’individuazione delle garanzie procedimentali, sui rimedi amministrativi e sulla tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti adottati. A tale ultimo capitolo seguono le conclusioni, nelle quali sono indicati i risultati dell’attività di ricerca.