Inserimento di Fiscal Compact e MES nel diritto dell’Unione: un confronto con il modello di Schengen

Il presente lavoro nasce dalla volontà di approfondire il nuovo modello di governance economica sorto nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea all’indomani della crisi economica che ha colpito il mondo intero a partire dal 2008 e che ancora oggi esercita i suoi effetti. In particolare, l’attenzione è stata rivolta su due strumenti giuridici: il Fiscal Compact, o per meglio dire il Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria, e il Meccanismo Europeo di Stabilità, o MES. Fiscal Compact e MES si presentano come veri e propri trattati internazionali, esterni alla cornice giuridica dell’Unione, ma intersecano il diritto dell’Unione per alcune loro specifiche caratteristiche, come il ruolo che i due trattati riservano ad alcune istituzioni comunitarie, come la Commissione europea o la Corte di Giustizia dell’Unione europea, o la sovrapposizione e, in alcuni casi, il conflitto tra norme in essi contenute e disposizioni di diritto dell’Unione. Consapevoli delle problematiche che una doppia legislazione internazionale ed europea in materia di governance economica avrebbe sollevato, i firmatari del Fiscal Compact, nel 2012, all’interno del trattato stesso, stabiliscono che al massimo entro un quinquennio sarebbero state adottate le misure necessarie per incorporare il contenuto del trattato nell'ordinamento giuridico dell'Unione europea. Misure che ad oggi non sono state ancora adottate. Nel MES non viene stabilito altrettanto a così chiare lettere, ma lo stretto legame di condizionalità che lega i due trattati e l’importanza giuridica ed economica assunta da tale meccanismo, spingono le istituzioni dell’Unione, e in particolare la Commissione, ad incoraggiare tale risultato, anche alla luce anche delle importanti decisioni interpretative prese dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) nella senten- za Pringle. Accade, dunque, che l’inserimento del Fiscal Compact e del MES nell’ordinamento giuridico dell’Unione diventa uno dei temi più rilevanti della nuova governance economica comunitaria. Per questo motivo, si è deciso di analizzare tale tematica in un’ottica comparata con il più importante, complesso e riuscito processo di comunitarizzazione di un trattato internazionale nella storia del diritto dell’Unione europea, vale a dire il caso del diritto di Schengen. Infatti, attraverso vari step successivi alla firma dell’Accordo di Schengen, avvenuta nel 1985, che hanno interessato sia l’Atto Unico Europeo, che il trattato di Maastricht, il trattato di Amsterdam e da ultimo il trattato di Lisbona, tutto il cosiddetto acquis di Schengen è divenuto parte integrante dei trattati e del diritto dell’Unione europea. Oggi, i contenuti e le finalità originari dell’Accordo e del Protocollo di Schengen sono stati pienamente realizzati attraverso la costituzione di uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG), che costituisce appunto uno dei capisaldi di TUE e TFUE. Nonostante che lo SLSG non sia scevro da meccanismi di funzionamento che ne accentuano il carattere intergovernativo e differenziato, come ad esempio i meccanismi di opting-in e opting-out, il processo di comunitarizzazione del diritto di Schengen può dirsi compiuto, soprattutto se la situazione attuale viene paragonata con quella esistente nel 1985, in cui accadeva che norme internazionali e dell’Unione europea disciplinavano le stesse materie, rischiando che si creassero conflitti tra norme di ordinamenti giuridici diversi. Appare, quindi, chiaro il motivo per cui si è deciso di analizzare Fiscal Compact, primariamente, e MES, di riflesso, in un’ottica comparata con il “modello di Schengen”, dal momento che condividono la genesi giuridica e politica e alcune caratteristiche specifiche con il diritto dell’Unione. Mettere in luce aspetti in comune e differenze tra i due complessi di nor- me è utile anche a comprendere l’evoluzione del Fiscal Compact e del MES e, di conseguenza, dell’intero sistema di governance economica dell’Unione Economica e Monetaria, nel quale, negli ultimi anni si è assistito ad un cambiamento, che non pare essersi affatto concluso. Ne è testimonianza il fatto che le recenti proposte di atti della Commissione attraverso cui inserire il Fiscal Compact e il MES nel diritto dell’Unione risultano diversi, anche per aspetti sostanziali, rispetto agli atti originari. Nel frattempo, oltretutto, il possibile “scontro” tra norme incompatibili del Fiscal Compact e del diritto dell’Unione, segnatamente del cosiddetto Patto di Stabilità e Crescita (PSC), pare essersi risolto in via di interpretazione e di prassi, grazie a un attento lavoro di composizione delle antinomie realizzato dalla Commissione e attraverso norme di adattamento del Fiscal Compact approvate negli Stati membri che risultano in linea con la disciplina dello stesso PSC. Resta, tuttavia, il problema alla radice delle norme potenzialmente incompatibili, oltre che tutte le altre problematiche connesse alla mancata comunitarizzazione sia del Fiscal Compact che del MES, che vanno dalla frammentazione normativa alla quasi totale assenza di accountability e democraticità delle decisioni. Una disciplina giuridica complessa, dunque, all’interno della quale si intersecano ordinamenti giuridici diversi (quello internazionale, quello comunitario e quello interno agli Stati membri) che si trovano a condividere le stesse norme. Si affronterà il tema a partire dalla dettagliata presentazione degli strumenti oggetto del lavoro, il Fiscal Compact e il MES (capitolo 1), per poi proseguire con l’analisi del processo di comunitarizzazione del diritto di Schengen, che diventerà il modello a cui ispirarsi (capitolo 2), per poi finire con una comparazione tra quanto approfondito nella prima parte e il modello presentato nella seconda, oltre a un’analisi della traiettoria che il nuovo modello di governance pare aver assunto (capitolo 3).