LA ¿CIVILIZZAZIONE¿ DELL¿ISTRUTTORIA DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO DI LEGITTIMITÀ: ITALIA E GERMANIA A CONFRONTO

This dissertation aims to examine the issue of investigation in the administrative process on legitimacy, highlighting the legal problems that have always been linked to its structure. The analysis is conducted in order to propose de jure condendo solutions that could make the investigation more rational, taking in to account the judicial review on public powers which characterizes administrative process on legitimacy. The discussion begins with an excursus on the legislation from an evolutionary perspective in order to better understand the reasons that led the legislator to decide that the investigation should’ve been managed by the judge. The study then takes into account the developments in case law at the end of the last century and their subsequent codification in the “Codice del processo amministrativo” of 2010. The norms governing investigations in the new administrative process owe much both to historical developments and to the numerous doctrinal and jurisprudential theories that extracted guiding principles from the sparse previously in force norms. The Code of Administrative Procedure has, at least in part, abandoned the structure of the “sistema dispositivo con metodo acquisitivo”, transferring some investigative powers to the parties, following the principles found in Article 111 of the Italian Constitution. In doing so, the legislator decided to take distance from the reasons which justified the assignment of investigative powers only to the judge, redistributing these powers in a not so consistent way. The paper also proposes a comparative study of the rules and principles governing investigation in the administrative process in Germany. This analysis appears to be interesting since the German provisions require the judge to investigate ex officio; legal doctrine has recognized that this system, established in 1960 and still in force today, was designed to avoid that administrative court judgments could be based on inaccurate factual grounds. Nevertheless, German scholars and jurisprudence have long been in favour of expanding the parties’ powers regarding the investigation, which are not provided for by law, with the result that in Germany, too, there has been an interpretative and applicative effort to “civilize” the investigation in the administrative process. Finally, the research proposes a comparison between the rules and principles in force in the two legal systems examined in order to extract useful guidelines to better understand the needs that led to the restriction of the judge’s ex officio investigative powers. Through such an analysis, an attempt will be made to justify the recovery of the judge’s authority over investigation in the administrative process on legitimacy.

L’elaborato si propone di indagare il tema dell’istruzione nel giudizio amministrativo di legittimità facendo emergere le problematiche giuridiche che da sempre si legano alla struttura e allo svolgimento di tale momento processuale. L’analisi è condotta al fine di prospettare delle soluzioni de jure condendo che possano rendere più razionale lo svolgimento dell’istruttoria processuale anche in ragione di quanto caratterizza realmente il processo amministrativo di legittimità, ossia il sindacato sull’agire pubblico. La trattazione si apre con una ricostruzione normativa in ottica evolutiva per poter meglio comprendere le ragioni che hanno spinto il legislatore a prevedere che l’istruzione dovesse svolgersi sotto la direzione e la signoria del giudice, senza che l’attività delle parti potesse avere valenza dispositiva sui fatti introdotti in giudizio. Lo studio dà poi conto delle evoluzioni giurisprudenziali intervenute alla fine del secolo scorso e della conseguente loro cristallizzazione nel Codice del processo amministrativo del 2010; le norme che regolano l’istruttoria nel nuovo processo amministrativo, infatti, devono molto sia alle evoluzioni storiche intervenute sia alle numerose ricostruzioni dottrinali e giurisprudenziali che hanno permesso di estrarre dei principi direttivi dalle scarne norme previgenti, principi che ancora oggi regolano il momento processuale in esame. Il Codice del processo amministrativo ha, quantomeno in parte, abbandonato la struttura del sistema istruttorio dispositivo con metodo acquisitivo, trasferendo ampie porzioni di poteri di iniziativa istruttoria in capo alle parti anche al fine di dare maggior risalto ai principi discendenti dal riformulato art. 111 Cost. Così facendo, il legislatore delegato ha deciso di prendere le distanze dalle ragioni che giustificavano l’attribuzione al solo giudice dei poteri di iniziativa istruttoria, prevedendo la dislocazione di detti poteri in modo non sempre coerente e, comunque, mutevole nel corso del processo. L’elaborato propone inoltre uno studio in ottica comparata delle norme e dei principi che regolano l’istruzione nel processo amministrativo in Germania. Tale approfondimento appare di notevole interesse poiché le disposizioni ivi vigenti impongono al giudice di dirigere officiosamente l’istruzione; la dottrina ha riconosciuto che tale assetto, consacrato nel 1960 e mantenuto sino ai giorni nostri, è stato ideato al fine di evitare quanto più possibile che le sentenze del giudice amministrativo possano basarsi su ricostruzioni di fatto imprecise o inesatte. Ciononostante, anche la scienza giuridica tedesca propende da tempo per un ampliamento dei poteri di iniziativa istruttoria in capo alle parti, normativamente non previsti, con la conseguenza che anche in Germania si nota un’opera interpretativa e applicativa di “civilizzazione” dell’istruzione nel processo amministrativo di legittimità molto simile a quella intervenuta in Italia e trasfusa poi nel Codice. Infine, la ricerca propone un raffronto tra norme e principi vigenti nei due ordinamenti esaminati per poterne estrarre direttive utili a meglio comprendere le esigenze che hanno portato al restringimento delle facoltà officiose del giudice in tema di istruttoria. Tramite una siffatta analisi si cercherà di giustificare il recupero, almeno parziale, della signoria del giudice sull’istruzione della causa nel processo amministrativo di legittimità, il quale – pur servendo in primo luogo a tutelare le posizioni giuridiche soggettive degli individui che richiedono la tutela giurisdizionale – concerne sempre la valutazione della legittimità dell’agire amministrativo.