LA GIUSTIZIA TRIBUTARIA TRA EFFICIENZA E CERTEZZA DEL DIRITTO NELLA PROSPETTIVA DEL GIUSTO PROCESSO

The above PhD thesis aims to conduct an in-depth and critical analysis of the Italian tax jurisdiction system, with particular regard to the significant reforms introduced in the recent historical period, especially through L. 31 August 2022, n. 130 and L. 9 August 2023, n. 111. These normative interventions are part of the broader context of structural renewal promoted by the National Recovery and Resilience Plan (PNRR), which identifies the reform of justice, including tax justice, as a strategic axis for the relaunch of the Country. The investigation is structured around the complex interrelation and, at times, the dialectical tension, between the pressing need for efficiency of the judicial system (intended as the ability to resolve disputes in a timely and effective manner) and, at the same time, legal certainty (conceived as the predictability of the legal consequences of the actions of individuals and entities). The evaluation of these profiles is constantly conducted through the prism of the correlation between the above-mentioned principles and the principles of the fair trial, as provided by the Italian Constitution and international sources, as the European Convention on Human Rights (Art. 6) and the Charter of Fundamental Rights of the European Union (Art. 47). The first chapter is dedicated to the analysis of the legal status of the tax judge, considered as a condicio sine qua non for the establishment of an authentically efficient and credible jurisdiction. Starting from an examination of the historical evolution of the tax judiciary, the analysis focuses on the most relevant innovation introduced by L. n. 130/2022, namely the establishment of a professional tax judiciary. The guarantees set to protect the fundamental requirements of the magistrate's status are examinated in detail, such as the autonomy of the tax judicial order, the independence of the individual magistrate, as well as the professionalism of the tax judge, through a comparison, mainly, with the canons of the ordinary judicial order. The second chapter mean to analyze the factors that contribute to determining the efficiency and overall quality of tax justice in relation to the correlated objective of legal certainty, maintaining the reference to the perspective of the fair trial. The examination begins by considering the search for high quality standards through the promotion of the coherence of judicial decisions, as well as the need to improve the quality of rulings as a starting point for an efficient jurisdiction. The crucial role of the availability of legal knowledge and the value, not formally binding but de facto persuasive, of jurisprudential precedent in the Italian system is discussed, evaluating its specificity and problematic application in the context of the tax trial. The attention thus focuses first on the role of governance and organizational structures within the Tax Courts of Justice (Corti di giustizia tributaria), functional to the management of workloads and the definition of performance objectives; second on the establishment of structures deemed suitable to promote interpretative uniformity, discussing the risk of judicial conformism, as well as comparing them with some significant foreign experiences. The chapter continues by examining the role, in relation to the stated objectives, of the transparency of the judicial system. A reflection is made on the accessibility of legal data and the promotion of transparency through public legal databases, with particular reference to the impulse given by L. n. 111/2023 to the creation of a database of tax case law decisions (Banca Dati della Giurisprudenza Tributaria), analyzing its technical characteristics, potential, and critical issues related to the completeness and representativeness of the data, as well as reflecting on the risks associated with judicial open data in light of the experiences and debates underway in other European countries. The last part of the chapter is dedicated to the analysis of the use of algorithmic systems in the justice sector and, specifically, to the impact that these can generate in the processes of interpreting legal rules and in decision-making ones. The opportunities and risks deriving from the use of artificial intelligence (AI) in the justice sector and, in particular, of predictive systems, are examined, in light of the European (EU Reg. 2024/1689) and national (L. 23 September 2025, n. 132) framework, according to which the use of such tools in the judicial sector can involve risks in relation to the objective of protecting fundamental rights. The declination of predictive justice in tax matters is explored in depth, analyzing the intrinsic critical issues of predictive systems developed in this area. The third chapter focuses on the institutional dialogue between the merits courts and the superior courts, introducing the concept of preliminary ruling as a mechanism of jurisdictional cooperation and analyzing it as a potential tool to promote the efficiency of the jurisdiction and interpretative uniformity. Starting from experiences in other European legal systems (e.g., the saisine pour avis to the French Cour de Cassation) and grasping their similarities and differences, the analysis focuses on the institution of the preliminary ruling to the Italian Court of Cassation (Corte di cassazione) provided for in the Italian system by art. 363-bis of the Code of Civil Procedure introduced by the so-called “Cartabia Reform” (D.lgs. n. 149/2022). Its legislative history is first reconstructed, and then a reflection is made, by virtue of the declared objectives, on the procedural choices made by the legislator as well as, in relation to the canons of the fair trial, on the binding effect attributed to the principle of law enunciated by the Court of Cassation, even though detached from the typical context of an appeal. Finally, the issues relating to the relevance of the factual reconstruction in the preliminary ruling proceedings are addressed. It is emphasized how, despite concerning “exclusively legal” issues, the ruling of the superior Court is inevitably conditioned by the representation of the facts offered by the referring judge, highlighting the need for a complete and defined factual reconstruction before the referral, also in light of the limited possibility for the Court of Cassation to integrate or review such reconstruction. The conclusions of the thesis draw an overall balance of the investigation. It is recognized that the reforms initiated constitute a significant step towards the modernization of tax justice, although some perplexities remain due to the persistent organic and functional link with the Ministry of Economy and Finance. It is observed how the legislator, in pursuing the PNRR objective to increase the efficiency of tax trial system, seems to have privileged strategies aimed at increasing the coherence of judicial decisions and the stabilization of jurisprudential orientations. This approach manifests itself through interventions on governance (National Digest Tax Case Office – Ufficio del Massimario Nazionale, Tax Section of Court of Cassation – Sezione Tributaria della Corte di cassazione), accessibility to case law (databases of tax case law), the development of technological tools based on AI (predictive justice in tax field) and the introduction of procedural mechanisms such as the binding preliminary ruling. It is highlighted how this emphasis on the “predictability” and “bindingness” of case law, although moved by positive intentions of legal certainty, may present the risk of a conformist flattening of case law on precedents (real or “predictable”) and come into friction with the fundamental principles of the fair trial, in particular by limiting the interpretative independence of the merits judge. It concludes by hoping for a rethinking that values more the role of the individual judge, his legal culture and his ability to interpret the law in the specific context of the dispute, as the ultimate guarantee of a “fair” justice as well as efficient.

La presente tesi di dottorato si propone di condurre un’analisi approfondita e critica dell’ordinamento della giurisdizione tributaria italiana, con precipuo riguardo alle significative riforme introdotte nel recente periodo storico, in particolare attraverso la L. 31 agosto 2022, n. 130 e la L. delega 9 agosto 2023, n. 111. Tali interventi normativi si inseriscono nel più ampio contesto di rinnovamento strutturale promosso dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il quale individua nella riforma della giustizia, inclusa quella tributaria, un asse strategico per il rilancio del sistema Paese. L’indagine si articola attorno alla complessa interrelazione e, talvolta, alla tensione dialettica, tra l’esigenza impellente di efficienza del sistema giudiziario – intesa come capacità di risolvere le controversie in modo tempestivo ed efficace – e, al contempo, di certezza del diritto – concepita come prevedibilità delle conseguenze giuridiche delle azioni dei consociati. La valutazione di tali profili è condotta costantemente attraverso il prisma della correlazione tra quest’ultimi e i principi cardine del giusto processo, enunciati nella Costituzione italiana e nelle fonti sovranazionali, con particolare riguardo alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (art. 6 CEDU) e la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (art. 47). Il primo capitolo è dedicato all'analisi dello status giuridico del giudice tributario, considerato quale condicio sine qua non per l’instaurazione di una giurisdizione autenticamente efficiente e credibile. Muovendo da una disamina dell’evoluzione storica della magistratura tributaria, l’analisi si concentra sull'innovazione più rilevante introdotta dalla L. n. 130/2022, ossia l’istituzione di una magistratura tributaria professionale. Vengono scrutinate nel dettaglio le garanzie poste a presidio dei requisiti fondamentali dello status del magistrato, quali l’autonomia dell’ordine giudiziario tributario, l’indipendenza del singolo magistrato, nonché la professionalità del giudice tributario, attraverso una comparazione, principalmente, con i canoni dell’ordine giudiziario ordinario. Il secondo capitolo analizza i fattori che concorrono a determinare l’efficienza e la qualità complessiva della giustizia tributaria in relazione al correlato obiettivo di certezza del diritto, mantenendo fermo il riferimento alla prospettiva del giusto processo. Si avvia la disamina considerando la ricerca di standard qualitativi elevati attraverso la promozione della coerenza delle decisioni giudiziarie, nonché l’esigenza di migliorare la qualità delle pronunce come punto di partenza per una giurisdizione efficiente. Si discute il ruolo cruciale della disponibilità della conoscenza giuridica e il valore, non formalmente vincolante ma di fatto persuasivo, del precedente giurisprudenziale nel sistema italiano, valutandone la specificità e la problematicità di applicazione nel contesto del processo tributario. L’attenzione si concentra dunque, da un lato, sul ruolo della governance e degli assetti organizzativi interni alle Corti di giustizia tributaria, funzionali alla gestione dei carichi di lavoro e alla definizione degli obiettivi di rendimento. Dall’altro lato, sull’istituzione di strutture ritenute idonee a promuovere l’uniformità interpretativa, discutendo il rischio del conformismo giudiziario, nonché ponendole a confronto con alcune esperienze straniere significative. Il capitolo prosegue esaminando il ruolo, in relazione agli obiettivi enunciati, della trasparenza del sistema giudiziario. Si riflette sull’accessibilità del dato giuridico e la promozione della trasparenza attraverso banche dati giuridiche pubbliche, con particolare riferimento all'impulso dato dalla L. n. 111/2023 alla creazione della Banca Dati della Giurisprudenza Tributaria di merito, analizzandone le caratteristiche tecniche, le potenzialità e le criticità legate alla completezza e rappresentatività dei dati, nonché riflettendo sui rischi connessi agli open data giudiziari alla luce delle esperienze e dei dibattiti in corso in altri Paesi europei. L’ultima parte del capitolo è dedicata all’analisi dell’utilizzo di sistemi algoritmici nel settore della giustizia e, specificamente, all’impatto che questi posso generare nei processi di interpretazione delle regole giuridiche e in quelli decisionali. Si esaminano le opportunità e i rischi derivanti dall’impiego dell’intelligenza artificiale (IA) nel settore della giustizia e, in particolare, dei sistemi predittivi, alla luce del quadro europeo (Reg. UE 2024/1689) e nazionale (L. 23 settembre 2025, n. 132), a mente del quale l’utilizzo di tali strumenti nel settore giudiziario può comportare dei rischi in relazione all’obiettivo di tutela dei diritti fondamentali. Si approfondisce la declinazione della giustizia predittiva in materia tributaria, analizzando le criticità intrinseche ai sistemi predittivi sviluppati in tale ambito. Il terzo capitolo si focalizza sul dialogo istituzionale tra le corti di merito e le corti superiori, introducendo il concetto di rinvio pregiudiziale come meccanismo di cooperazione giurisdizionale e analizzandolo come potenziale strumento per promuovere l’efficienza della giurisdizione e l’uniformità interpretativa. Muovendo dalle esperienze in altri ordinamenti europei (ad esempio la saisine pour avis alla Cour de Cassation francese) e cogliendone similitudini e differenze, l’analisi si concentra sull’istituto del rinvio pregiudiziale alla Corte di cassazione previsto nell’ordinamento italiano dall'art. 363-bis cod. proc. civ. introdotto dalla c.d. “Riforma Cartabia” (D.lgs. n. 149/2022). Se ne ricostruisce in primo luogo l’iter normativo per poi riflettere, in virtù degli obiettivi dichiarati, sulle scelte procedurali operate dal legislatore nonché, in relazione ai canoni del giusto processo, sull’efficacia vincolante attribuita al principio di diritto enunciato dalla Corte di cassazione, ancorché svincolato dal contesto tipico dell’impugnazione. Vengono, infine, affrontate le questioni relative alla rilevanza della ricostruzione del fatto nel giudizio di rinvio pregiudiziale. Si sottolinea come, pur vertendo su questioni “esclusivamente di diritto”, la pronuncia della Corte superiore sia inevitabilmente condizionata dalla rappresentazione dei fatti offerta dal giudice remittente, evidenziando la necessità di una ricostruzione fattuale completa e definita prima del rinvio, anche alla luce della limitata possibilità per la Corte di cassazione di integrare o sindacare tale ricostruzione. Le conclusioni della tesi traggono un bilancio complessivo dell'indagine. Si riconosce che le riforme avviate costituiscono un passo significativo verso la modernizzazione della giustizia tributaria, sebbene residuino alcune perplessità a causa del persistente legame organico e funzionale con il Ministero dell’economia e delle finanze. Si osserva come il legislatore, nel perseguire l’obiettivo PNRR di maggiore efficienza, sembri aver privilegiato strategie volte a incrementare la coerenza delle decisioni giudiziarie e la stabilizzazione degli orientamenti giurisprudenziali. Tale approccio si manifesta attraverso interventi sulla governance (Ufficio massimario, Sezione tributaria in Cassazione), l’accessibilità alla giurisprudenza (banche dati), lo sviluppo di strumenti tecnologici basati sull’IA (giustizia predittiva) e sull’introduzione di meccanismi procedurali come il rinvio pregiudiziale vincolante. Si evidenzia come questa enfasi sulla “prevedibilità” e sulla “vincolatività” della giurisprudenza, pur mossa da intenti positivi di certezza del diritto, possa presentare il rischio di un appiattimento conformistico della giurisprudenza sui precedenti (reali o “prevedibili”) ed entrare in frizione con i principi fondamentali del giusto processo, in particolare limitando l’indipendenza interpretativa del giudice di merito. Si conclude auspicando un ripensamento che valorizzi maggiormente il ruolo del singolo giudice, la sua cultura giuridica e la sua capacità di interpretare la legge nel contesto specifico della controversia, quale garanzia ultima di una giustizia non solo efficiente, ma anche “giusta”.