La riforma della riscossione delle entrate degli Enti locali e territoriali

La ricerca indaga la riscossione delle entrate degli Enti locali e territoriali quale componente essenziale dell’autonomia tributaria, muovendo da un paradosso: l’ordinamento riconosce agli Enti locali un’ampia libertà nella scelta delle forme di gestione delle attività di accertamento e di riscossione delle proprie entrate, ma, nella fase della riscossione coattiva, tale libertà resta in larga misura inesercitata, in favore della delega a concessionari privati o all’Agenzia delle entrate-Riscossione. Il lavoro si propone di spiegare questa delega sistematica non soltanto alla luce dell’inerzia amministrativa o della carenza di competenze specifiche degli Enti locali, bensì in ragione di un assetto normativo che rende strutturalmente più onerosa qualsiasi alternativa all’esternalizzazione. Al fine di verificare tale ipotesi, l’analisi dogmatica del diritto positivo è organizzata secondo la metodologia del process tracing, che consente di ricostruire la catena di meccanismi intermedi attraverso cui dal riconoscimento formale dell’autonomia tributaria (X) si giunge al suo mancato esercizio in concreto (Y) e di verificarne l’operatività alla luce di dati quantitativi, prassi applicative e orientamenti giurisprudenziali. Il primo capitolo ricostruisce il fondamento dell’autonomia tributaria locale e le forme di gestione, affrontando il tema della qualificazione della riscossione come funzione pubblica ablativa, anziché come servizio pubblico, e le sue ricadute sul regime di affidamento e sulla distinzione tra concessione e appalto. L’analisi si concentra, altresì, sulla legittimità dell’affidamento diretto all’agente nazionale della riscossione in assenza di procedure ad evidenza pubblica e sulla tutela dei crediti dell’Ente locale nei confronti del concessionario. Il secondo capitolo individua quattro meccanismi causali convergenti: (i) la disciplina dell’in house providing come istituto eccezionale rispetto al ricorso al mercato, gravato da un onere motivazionale assente in caso di affidamento a concessionari privati o all’Agenzia delle entrate-Riscossione; (ii) l’assoggettamento all’IVA delle prestazioni rese dalle società in house di riscossione, equiparate ai concessionari privati nonostante la deroga di cui all’art. 13 della Direttiva 2006/112/CE possa ritenersi applicabile; (iii) l’asimmetria remunerativa introdotta dalla Legge di bilancio 2022, che, abolendo l’aggio per il solo agente nazionale della riscossione, ha attribuito a quest’ultimo un vantaggio tariffario non replicabile; (iv) il divario nell’accesso alle banche dati fiscali tra l’Agenzia delle entrate-Riscossione, da un lato, e i concessionari privati e le società in house, dall’altro. Il terzo capitolo verifica se le riforme della XIX Legislatura abbiano inciso sul meccanismo causale, evidenziando come alcune variabili siano effettivamente mutate, ma il processo che orienta gli Enti locali a delegare la riscossione coattiva sia rimasto intatto. Solo il Codice dei contratti pubblici del 2023, ponendo autoproduzione e ricorso al mercato su un piano di tendenziale parità, attenua uno dei meccanismi, pur operando in isolamento. Le conclusioni confermano l’ipotesi iniziale circa la persistenza di un’autonomia tributaria degli Enti locali meramente nominale, priva delle condizioni operative per essere effettivamente esercitata. In prospettiva, la ricerca individua alcune direttrici di riforma, evidenziando, tuttavia, la necessità di una scelta di modello organica, analoga a quella compiuta per la riscossione erariale.