LA FUNZIONE CONOSCITIVA DEL PARLAMENTO. NORME, PRASSI, PROCEDIMENTI

The aim of this research is to investigate whether the acquisition of knowledge, information and data can constitute an autonomous parliamentary function, not necessarily linked to other functions. In recent years, Parliaments have increased and developed particularly broad and penetrating fact-finding powers, hence the hypothesis that legislatures have a new and cross-cutting function. The greater complexity of the issues with which Parliaments are invested has given centrality to fact-finding tools, as the only ones available to all Members of Parliament, both from the majority and the opposition. The use of these tools often constitutes a moment of conciliation between the technical expertise and political decision. And today, in the age of information and big data, this becomes even more relevant, after the health and economic crisis experienced on a global scale. The purpose of the research is not merely to reach a comprehensive definition. On the contrary, after having formally defined “knowledge” as a parliamentary function, the aim is to examine the concrete practice of this function, examining the provisions of the parliamentary rules of procedures and praxis (codified or not). The review of the tools used in parliamentary activity is useful to understand if the proposed definition finds correspondence in the parliamentary rules and procedures, and how it systematically crosscuts other parliamentary functions, in particular the legislative and oversight ones, in accordance with the principle of multifunctionality of parliamentary procedures. The acquisition of “knowledge” requires the existence of a requesting actor (the Parliament), and of another actor who provides, in whole or in part, the requested information (the Government). In systems such as the Italian one, it is evidently an interlocutory moment proper to the confidence relationship between the Parliament and the Executive. For this reason, fact-finding parliamentary powers will be examined also with regard to the Government, in order to state if and how the exercise of the aforementioned function invests the prerogatives and functions of the Executive, also on an organizational basis. The concrete performance of the fact-finding activities in financial and budgetary procedures will then be examined. After all, the system of “checks and balances”, typical of parliamentary forms of government, takes shape in the assuming of financial decisions. When taking financial decisions, Parliament is required to respect certain constraints, and this implies the acquisition of data and information, so as to comply with these constraints. Thus, the preliminary activity carried out by the parliamentary committees is both legislative and financial, since the financial effects of legislative and non-legislative acts are examined. Methodologically, the research is conducted along two lines: the first is the theoretical one, aimed at formalizing “knowledge” as a parliamentary function; the second is the practical one, aimed at verifying the existence of this function on an empirical level. The first research segment engages with the traditional classifications of parliamentary functions, whereas the second research segment starts with parliamentary rules of procedures. The field of investigation is constituted by the Italian Parliament and the Italian legal system in general, considering both the Chamber of Deputies and the Senate of the Republic. The research also attempts to offer an updated view of the fact-finding tools, excluding from the analysis the scrutiny tools (questions, interpellations) and the parliamentary inquiries.

L’obiettivo della presente ricerca è indagare se, nell’ambito delle funzioni esercitate dal Parlamento, sia delineabile una autonoma funzione c.d. “conoscitiva”, consistente nell’acquisizione di informazioni e dati non necessariamente strumentale all’esercizio di altre funzioni proprie del Parlamento. Se tale funzione può infatti considerarsi per molti versi implicita alle tradizionali funzioni parlamentari, è altresì evidente che, negli ultimi decenni, il Parlamento ha accresciuto e sviluppato dei poteri conoscitivi particolarmente ampi e penetranti, che sollecitano una riflessione circa l’ipotesi che lo stesso Parlamento disponga di una funzione nuova (rectius: rinnovata) e, per certi versi, trasversale alle altre. La maggiore complessità delle questioni di cui sono investiti i parlamenti oggigiorno ha conferito centralità all’acquisizione di informazioni, quale unico strumento di cui dispongono – senza distinzioni tra maggioranza e opposizione – tutti i parlamentari, e che sovente costituisce un momento di conciliazione tra l’expertise tecnica e la scelta politica. Riecheggia, evidentemente, il celebre interrogativo posto da Luigi Einaudi in una delle sue Prediche inutili: «come si può deliberare senza conoscere»? È impossibile e – come sosteneva Einaudi già nel 1955 – «non ci si decide per ostentazione velleitaria infeconda» e «alla deliberazione immatura nulla segue». Oggi, nell’era dell’informazione e dei big data, dopo aver sperimentato una crisi prima sanitaria e poi economica su scala globale, e dinanzi alle numerose sfide che il superamento di tale crisi pone, ciò appare ancor più vero. Un mero esercizio di stile sarebbe questa ricerca se l’obiettivo di essa finisse per essere meramente definitorio. Anzi, tutt’altro: definiti i contorni formali della funzione conoscitiva del Parlamento, lo scopo è esaminare l’esercizio concreto di tale funzione, partendo dalle disposizioni dei regolamenti parlamentari fino ad arrivare alla prassi (codificata e non). La ricognizione degli strumenti conoscitivi impiegati nell’attività parlamentare è utile a comprendere se la definizione proposta trovi corrispondenza nelle norme e nei procedimenti parlamentari, e come essa intersechi sistematicamente l’esercizio concreto di altre funzioni parlamentari, in particolare quelle legislativa e di controllo. Fermo rimane, in questa prospettiva, il principio della polifunzionalità dei procedimenti parlamentari. L’acquisizione di “conoscenza” presuppone l’esistenza di un soggetto che richiede e ottiene le informazioni (in questo caso, genericamente, il Parlamento), e di un soggetto che fornisce, in tutto o in parte, le informazioni richieste. Tale ultimo soggetto, nelle democrazie moderne, corrisponde quasi sempre con il Governo, salvo alcune eccezioni di cui si darà conto. In sistemi come quello italiano, si tratta evidentemente di un momento interlocutorio proprio del rapporto fiduciario che intercorre tra Parlamento e Governo. Per questo si ritiene utile dare conto della funzione conoscitiva del Parlamento anche in relazione all’altro terminale tipico del rapporto, e cioè il Governo, per ricostruire se e come l’esercizio della citata funzione investa prerogative e funzioni dell’Esecutivo, anche da un punto di vista strettamente logistico-organizzativo. Si pone, in fine, la necessità di verificare il concreto svolgimento dell’attività conoscitiva in una precisa, e assai rilevante, categoria di procedimenti parlamentari: quelli finanziari. Del resto, nel compimento di scelte finanziariamente rilevanti si concreta quel sistema di checks and balances proprio della forma di governo parlamentare. Nell’assumere decisioni finanziarie, il Parlamento è tenuto a rispettare alcuni vincoli, e ciò presuppone l’acquisizione di dati ed informazioni, perlopiù finalizzata a rendere la decisione che si intende assumere coerente con tali vincoli. All’istruttoria legislativa, dunque, si accompagna, spesso sovrapponendosi, l’istruttoria finanziaria, cioè lo specifico esame dei profili finanziari di atti legislativi e non. Dal punto di vista metodologico, la ricerca è condotta essenzialmente lungo due direttrici: la prima è quella teorica, volta a formalizzare la funzione conoscitiva del Parlamento; la seconda è quella pratica, finalizzata a verificare sul piano empirico l’esistenza di detta funzione e, dunque, a ricostruire il suo concreto atteggiarsi. Il primo segmento di ricerca si innesta sulle classificazioni tradizionali delle funzioni parlamentari, laddove il secondo segmento di ricerca prende avvio dai regolamenti parlamentari. Il campo d’indagine è costituito dal Parlamento e dall’ordinamento italiano in generale, donde la scelta linguistica della dizione “Parlamento”, al singolare e in maiuscolo, per indicare appunto quello italiano, nelle due articolazioni di Camera dei deputati e Senato della Repubblica, ferme restando le differenze di volta in volta esistenti fra esse, delle quali si darà sempre conto. Nell’elaborato si tenta, inoltre, di offrire una visione aggiornata degli strumenti conoscitivi, escludendo dall’analisi gli strumenti noti come “ispettivi” (interrogazioni, interpellanze e inchieste parlamentari).