Procedimento ambientale multilivello

Il progetto di tesi ha l’obiettivo di analizzare il “peculiare atteggiarsi” del procedimento amministrativo in relazione agli interessi ambientali, in una prospettiva multilivello. Tale analisi viene condotta partendo dalla natura trasversale e “multi referenziale” del concetto di “ambiente”, riferito sia ai fattori che lo compongono, sia alla complessa rete di relazioni che permettono di considerarlo come sistema. Il progetto di tesi prende avvio con un primo capitolo introduttivo in cui vengono chiarite le finalità della ricerca e le modalità con cui la stessa verrà condotta sul piano dell’analisi e del contesto in cui si colloca. Nella trattazione dei procedimenti ambientali si è scelto di partire da una ricostruzione dottrinale e giurisprudenziale dei singoli istituti, per poi analizzare il contesto applicativo: adottando tale metodologia le criticità e le problematiche emergeranno dall’esame dei casi concreti. In ciascun capitolo dedicato al singolo procedimento ed in particolare per la “Nuova” VIA (capitolo 2), il procedimento in materie di Bonifiche (capitolo 3) ed il procedimento in materia di Rifiuti (capitolo 4) sono stati individuati nodi giuridici, gli ostacoli amministrativi e di contesto. L’ultimo capitolo sarà dedicato alle conclusioni ed alla “ricerca” di un equilibrio tra le contrapposte esigenze di unitarietà ed autonomia, in relazione ai diversi ambiti nei quali si attua la tutela dell'ambiente nell’ambito del procedimento. Questo rende necessaria una riflessione sui modelli organizzativi, per garantire una adeguata, efficace ed efficiente tutela dell'ambiente, anche nell'ambito del clima generale di riordino della Pubblica Amministrazione e dei recenti interventi di semplificazione e di riforma. Con riferimento a quest’ultima, rifletteremo sulla distanza tra “una buona riforma ed una riforma possibile” e sul fatto che in Italia tali riforme vengono introdotte senza una verifica ex ante di fattibilità ed ex post di risultato e, nel mentre, mancano piani ed azioni di attuazione amministrativa. Proprio la ricerca di un modello gestionale idoneo ad “affrancare” il procedimento tecnico dalle scelte politiche ed a garantire una tutela dell’ambiente ci ha portato a riflettere sul nuovo concetto di “flessibilità” valorizzabile nei procedimenti e su quale sia una buona ed idonea “governance multilivello” rispettosa dell’ambiente. Di seguito, si riassume brevemente il contenuto dei cinque capitolo di cui si compone il progetto di tesi relativi all’ambito e alla metodologia di approccio al procedimento ambientale multilivello (Capitolo 1), al procedimento in materia di VIA e all’esame dei relativi nodi giuridici nel caso relativo alla Regione Marche (Capitolo 2), al procedimento in materia di Bonifiche e all’esame del Caso Bagnoli (Capitolo 3), al procedimento in materia di Rifiuti e all’individuazione delle criticità emerse nel Caso Campania (Capitolo 4) e, infine, alle riflessioni e conclusioni sulla riorganizzazione amministrativa per una gestione ordinata dei procedimenti ambientali multilivello, tenuto conto del tenore delle attuali riforme (Capitolo 5). In tale capitolo, verranno analizzati i correttivi di riforma su ciascun procedimento amministrativo ambientale preso in esame, volti ad ottenere più elevati livelli di efficienza nel modello organizzativo del sistema Paese nel rispetto dell’ambiente. Pur nella diversità degli ambiti del territorio coinvolti, del settore e della diversità dei relativi procedimenti, i casi esaminati dimostrano una chiara divaricazione tra interessi pubblici tutelati da diversi livelli di Governo seppur tutti riconducibili a forme di protezione e di tutela dell’ambiente. Il conflitto più evidente emerge proprio dalle diverse priorità delle amministrazioni centrali e di quelle locali e nel mancato coordinamento delle medesime attraverso una oculata pianificazione funzionale e temporale. La frammentazione dei compiti e delle funzioni tra amministrazioni rende ancora più complessa la ponderazione fra gli interessi e gli strumenti posti in essere per rimediare a tale frammentazione quali ad esempio la VIA o la conferenza di servizi, non sono risolutivi. Nel corso della trattazione è emerso come il conflitto tra interessi di soggetti diversi paralizza il procedimento ambientale multilivello ed il connesso processo decisionale. Quando le amministrazioni non sono in grado di trovare fra di loro una ponderazione ragionevole entrano in campo altri poteri per cercare di superare la situazione di paralisi amministrativa, imponendo una specifica soluzione (come avvenuto nel caso Bagnoli) ovvero qualificando per legge l’intervento come emergenziale (come nel caso dell’emergenza sui rifiuti). In tal modo l’intervento viene sottratto alla disciplina ordinaria. È stato inoltre osservato come spesso si “amministra per legge” il territorio e con esso gli interessi ambientali ma tale decisione legislativa si presenta come “legge provvedimento” e nasce quindi sfornita di istruttoria, di contraddittorio, di partecipazione ovvero di tutti quei connotati che deve possedere il procedimento amministrativo per essere imparziale, motivato, efficiente ed efficace. Tale prassi dell’“amministrare per legge” genera una continua turbolenza normativa poiché il Legislatore è costretto ad inseguire la realtà del caso concreto e nel far ciò si producono stratificazioni di norme difficilmente comprensibili, con il rischio di attuare contraddizioni o vuoti normativi (come il caso delle soglie sulla VIA) che si prestano all’inserimento di scelte politiche discrezionali tutt’altro che fondate su asseverazioni tecniche. La complessità istituzionale, la bulimia normativa e l’eccesso di burocrazia non giovano altresì al sistema Paese e le Riforme devono proprio proseguire in tale direzione di semplificazione dell’iter e di maggiore celerità dell’intero procedimento senza che, però ciò implichi una rinuncia dei momenti di confronto interistituzionale e di acquisizione di rinuncia all’istruttoria o all’acquisizione degli elementi tecnici a supporto del procedimento. L’analisi dei casi esaminati conferma anche quanto sia complesso il rapporto tra politica tecnica e amministrazione e quanto questo incida di riflesso sui processi decisionali. In tale direzione si intende riflettere sempre in un’ottica di riforma su tre elementi correlati: a) il peso del ciclo politico sull’azione amministrativa, b) la rilevanza delle valutazioni tecniche nel procedimento amministrativo e c) i limiti degli strumenti di coordinamento tra i diversi livelli di Governo.