Il suolo conteso: potenzialità e limiti della valutazione dei servizi ecosistemici nella pianificazione locale

In Italy soil suffered artificialization and degradation phenomena at unsustainable rates, with soil consumption continuously increasing despite scientific, media and legislative attention. Urban planning is the main forum for land consumption decisions in Italy. The Ecosystem Services Assessment (ESA) was created to encourage the consideration of the value of nature in decision-making and policy-making processes, and, consequently, can highlight the soil value and support planning towards more conscious and balanced choices. Nevertheless, although there is a growing interest on the institutions side, a lack of shared reference both in the conceptualization and in the application of the ESA, particularly as far as territorial and urban planning are concerned, remains. The present research was carried on accompanying the evolution of ISPRA's activities about land use and ecosystem services, and particularly the LIFE SAM4CP project, devoted to the soil ecosystem services integration in planning. The topic addressed is the potential ESA field of application , analysed starting from the present definitions and frameworks proposed and / or used, to reach the analysis of some italian ESA urban plans integration experiences, particularly the LIFE SAM4CP local experiences and another European project dedicated to the soil, the SOS4LIFE project, as well as other actions related to Rome Municipality urban planning, for which a guideline is proposed for further ESA implementation under the new LIFE4SOIL project, which is about to start. The research targets are two specific issues about the ESA: if it is useful 1) as a tool to assess environmental and social values and costs of the soil, and 2) the decisional context and planning process empowerment. Detailed study of assessment methodology of each ecosystem service and case studies comparative analysis point out potentials and limits of the ESA, offering a contribution towards an effective application of this innovative and powerful evaluation methodology. The results show that the ESA is a very effective tool providing a representation of soil values in a language and with values suitable for discussion within planning processes. However, the complexity it is a complex tool from the methodological, procedural, regulatory and political point of view, potentially subject to improper uses and with misleading results, with still much uncertainty in the choice of calculation models and input values and in the assignment of economic values. In none of the cases analysed, the application of this methodology was accompanied by a "zero balance" of land consumption, demonstrating that the inclusion of ESA only, in the absence of an upstream target of non-consumption of land, quantifiable and not circumvented, it can not be enough to protect Italian soil from further aggression.

Riassunto/abstract esteso Problema e contesto - In Italia il suolo è stato oggetto di artificializzazione e fenomeni di degrado a ritmi insostenibili, con un consumo di suolo che continua ad aumentare nonostante sul tema consumo di suolo e impermeabilizzazione l’attenzione scientifica, mediatica e legislativa sia crescente e ci sia stata una ampia elaborazione scientifica e istituzionale (ISPRA, 2016 e 2017a). La principale sede di decisioni sul consumo di suolo, in Italia, sono i piani urbanistici. Nella pianificazione non tutti gli usi e i valori del suolo intorno ai quali si concentrano gli interessi sono espliciti e rappresentati. La Valutazione dei Servizi ecosistemici (VAL SE) nasce per favorire la considerazione del valore della natura nei processi decisionali e di definizione di policy, e, di conseguenza, può evidenziare il valore del suolo e supportare la pianificazione in scelte più consapevoli ed equilibrate. La discussione sulla sostenibilità ambientale e sulla scarsità di risorse naturali parte da lontano (Meadows, 1972) e si è sviluppata ance intorno al Capitale Naturale e sui servizi ecosistemici ovvero i benefici che esso offre all’uomo (Costanza et al, 1997). Negli ultimi decenni, il concerto di servizi ecosistemici è stato oggetto di un crescente interesse per le sue applicazioni alla gestione sia a livello globale, regionale e negli ultimi anni anche alla scala della pianificazione locale con un crescente numero di esempi applicativi e casi studio (Millennium Ecosystem Assessment, 2005; TEEB, 2010; MAES -JRC/CE 2012). Tuttavia, tra le diverse risorse il suolo è stato troppo a lungo dimenticato (Van der Meulen, 2018), pur essendo la piattaforma della vita e non sia sostituibile da tecnologia o innovazione. Tra i limiti posti alle attività umane dalla finitezza delle risorse naturali, quello della scarsità di suolo non urbanizzato, di qualità e in aree adatta alla coltivazione (ma anche alla futura urbanizzazione) ha sempre maggiore urgenza e si pone la necessità di muovere verso una gestione equa e sostenibile della risorsa suolo e ridurre la conflittualità sociale ed i relativi costi sociali e ambientali. A oggi, nonostante vi sia un crescente interesse anche da parte delle istituzioni, permane la carenza di un riferimento condiviso sia nella concettualizzazione sia nella applicazione della VAL SE, in particolare nella pianificazione territoriale ed urbanistica e nella quantificazione economica. 2 Ipotesi di ricerca e metodi - Questa ricerca è stata svolta accompagnando l’evoluzione delle attività dell’ISPRA in materia di consumo di suolo e servizi ecosistemici ed in particolare del progetto LIFE SAM4CP, dedicato proprio alla considerazione dei servizi ecosistemici del suolo nella pianificazione. Il tema affrontato è il potenziale campo di applicazione della VAL SE, indagato a partire dalle correnti definizioni e framework interpretativi proposti e/o utilizzati, per arrivare ad una analisi di alcune esperienze di integrazione nei piani urbanistici condotte in Italia. La ricerca è rivolta a due questioni specifiche: se la VALSE è utile come strumento 1.per una lettura dei valori e dei costi ambientali e sociali del suolo, e 2. per il rafforzamento del contesto decisionale e del processo di pianificazione. Sono stati approfonditi gli aspetti metodologici della quantificazione dei servizi ecosistemici sia dal punto di vista biofisico che economico, con una analisi critica delle metodologie adottate nelle valutazioni condotte da ISPRA a scala nazionale. Inoltre, al fine di mettere in luce le principali opportunità e imitazioni nella applicazione a scala locale, è stata condotta una approfondita analisi delle esperienze a scala locale al momento condotte in Italia, in particolare quelle dei comuni di Bruino, Chieri e None della Città metropolitana di Torino che hanno beneficiato del progetto LIFE SAM4CP e della metodologia proposta da un altro progetto europeo sempre dedicato al suolo, il SOS4LIFE, e ad un comune della regione Lombardia che ha adottato la VAL SE nell’ambito delle linee guida regionali. A queste esperienze si aggiunge e si confronta l’attività relativa all’assetto urbano degli ultimi anni del Comune di Roma, per il quale è stata effettuata una prima applicazione della VAL SE, inizialmente a scala municipale (X Municipio) e successivamente per l’intero comune. Per il Comune di Roma in conclusione si propone un tentativo di traduzione nella pratica della VAL SE nell’ambito del nuovo progetto LIFE4SOIL che è in fase di avviamento. Risultati -L’approfondimento delle metodologie di valutazione dei singoli servizi ecosistemici e l’analisi comparativa dei casi studio svolta hanno evidenziato potenzialità e limiti della VAL SE e costituiscono un primo passo verso una efficace applicazione di questa innovativa e potente metodologia di valutazione. In particolare, l’approfondimento delle metodologie per la quantificazione biofisica ed economica per la Val SE nazionale ha permesso di evidenziare ulteriori riferimenti utili ma anche la necessità di una maggiore attenzione della ricerca alla congruenza della stima economica rispetto agli scopi della valutazione, alla correttezza delle impostazioni e dei dati di input nei diversi modelli biofisici che è necessario utilizzare, in particolare nella pianificazione urbanistica. L’analisi dei casi studio ha evidenziato diverse criticità. In primo luogo, le criticità legate al consumo di suolo che comunque viene approvato e alle valutazioni che non sono state efficaci nel rappresentare il valore della perdita non compensabile e in secondo luogo quelle metodologiche e tecniche della tipologia di valutazione condotta nei singoli casi (dati di input, scala di applicazione, modalità di rappresentazione dei risultati), aspetto che rappresentano tutti un terreno aperto per il consolidamento delle metodologie. Vi è un ulteriore aspetto che emerge con grande evidenza , legato alla integrabilità della Val SE nei processi di VAS. E’ infatti emersa l’incapacità dell’attuale procedura di VAS, per come è attuata a livello locale, di integrare il contenuto critico della VAL SE ed utilizzarlo efficacemente per trasformare le decisioni verso un maggiore equilibrio ecosistemico e verso la considerazione di valori (e attori) che vanno al di là di quelli della pianificazione ordinaria alla quale siamo abituati. 3 Conclusioni - I risultati evidenziano che la VAL SE è uno strumento molto efficace nella rappresentazione dei valori del suolo in un linguaggio e con misure adatte al confronto con le pratiche della pianificazione. Tuttavia, è uno strumento complesso dal punto di vista metodologico, procedurale, normativo e politico, potenzialmente soggetto ad utilizzi impropri e con risultati fuorvianti, con ancora molta aleatorietà nella scelta dei modelli di calcolo e dei valori di input e nell’assegnazione di valori economici. In nessuno dei casi analizzati l’applicazione di questa metodologia si è accompagnata ad un “saldo zero” di consumo di suolo, dimostrando che il solo inserimento della VAL SE, in assenza di un obiettivo a monte di non consumo di suolo, quantificabile e non aggirabile, non può essere sufficiente a tutelare il suolo italiano da ulteriori aggressioni. ISPRA, 2016. Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici - Edizione 2016, Rapporto 248/2016. ISPRA, 2017a. Consumo di suolo, dinamiche territoriali e servizi ecosistemici. Edizione 2017. Rapporto 266/2017. Meadows D.H., 1972 – I limiti dello sviluppo, Mondadori, Milano Costanza, R., d’ Arge, R., Groot, R. de, Farber, S., Grasso, M., Hannon, B., Limburg, K., Naeem, S., O’Neill, R.V., Paruelo, J., 1997. The value of the world’s ecosystem services and natural capital. Nature 387 Millennium Ecosystem Assessment, 2005. Ecosystems and human well-being: synthesis. World Resources Institute. Washington, D.C. (USA). TEEB, 2010. Mainstreaming the economics of nature a synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. Maes, J., Egoh, N., Willemen, L., Liquete, C., Vihervaara, P., Schägner, J.P., Grizzetti, B., Drakou, E.G., La Notte, A., Zulian, G., Bouraoui, F., Paracchini, M.L., Braat, L., Bidoglio, G. (2012), “Mapping ecosystem services for policy support and decision making in the European Union”, in Ecosystem Services, Volume 1, Issue 1 (pag.31-39) Van der Meulen S., Maring, L., 2018 Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services Soil ecosystems SOILS4EU/DGENV